說起以前行政許可的過多過濫，有一個重要的原因，即辦理行政許可機關過多過亂。上至國家機關各部門，下至縣、鄉(xiāng)，一些各類組織，都在辦理行政許可。老百姓搞不清楚辦理許可的“門”有多少。說到底，行政許可是政府對經濟生活和社會生活實施管理的一種手段，作為一項公權力，行政許可權原則上只能由行政機關行使。辦理行政許可的機關過多會產生各種負作用。因而，不僅要正確設定，還應當嚴格限定辦理機關。為此，行政許可法設置專章，規(guī)定了行政許可的實施機關。所謂行政許可的實施機關，規(guī)定的是哪些行政機關和組織有權辦理行政許可。在規(guī)定行政許可的實施機關時，規(guī)定了一個辦理許可的基本主體，同時做了兩個補充規(guī)定。

　　一個基本主體是什么呢？行政許可法規(guī)定：“行政許可由具有行政許可權的行政機關在其法定職權范圍內實施。”這里講的實施行政許可的是行政機關，但并不是所有的行政機關都可以辦理行政許可。實施行政許可的行政機關，必須具備幾個條件：

　　第一，必須是履行外部行政管理職能的行政機關，即代表國家對社會上的公民或者組織進行管理的機關，如公安、工商、海關、民政、稅務機關等。還有一類行政機關是對政府的內部事務和人員進行管理的內部行政機關，如研究部門、人事部門、總務后勤部門等，沒有對社會事務進行管理的權限和對外管理職能，因而也就不能辦理行政許可事項。

　　第二，必須是依法取得行政許可明確授權的機關。我國的法律、法規(guī)在規(guī)定行政管理事項時，都相應規(guī)定負責管理的部門，如林業(yè)由林業(yè)部門管，土地由土地部門管，水利由水利部門管。具體到哪個行政機關享有哪項許可實施權，都要看法律、法規(guī)是如何授權的。

　　第三，必須在法定范圍內實施，不得超越權限。下級不得行使上級機關的權力；不經批準，這個機關不能行使那個機關的權力。如衛(wèi)生部門不能代行工商部門的職權，環(huán)境保護部門不能代行林業(yè)部門的職權。如果有必要相對集中部門之間的行政許可職權，要經過共同的上級批準。

　　除去基本主體之外，法律通過授權和委托，補充了兩種辦理行政許可的機關和組織。為什么要做授權和委托的規(guī)定呢？因為我們現(xiàn)實的行政機關辦理行政許可受到兩個限制。一是專業(yè)技術條件的限制。比如電梯的安全檢驗，鍋爐的檢驗，需要有相應的檢測設備。而我們政府有些設備條件不具備，這是第一個限制。再一個是人員編制的限制。法律越來越多，不能多一個許可制度，就增設一個機關，使行政機關和人員無限制地膨脹。為了既充分利用有效資源，又能把許可制度貫徹好，法律就做了兩個補充。

　　第一個叫授權，授權是指通過法定程序將行政職權的一部分或全部，授予某個組織行使。行政許可法規(guī)定，法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織，可以辦理許可。這里的組織指的是行政機關以外的組織，包括社會團體、事業(yè)單位，也包括其他一些組織。經過授權辦理行政許可的組織，與行政機關具有同等的法律地位，它可以以自己的名義辦理許可。如果發(fā)生糾紛，要打官司，承擔責任，它可以以自己的名義承擔法律責任。

　　第二個補充叫委托，委托是行政主體將其職權的一部分依法委托給其他行政部門行使。行政許可法規(guī)定：“行政機關在其法定職權范圍內依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機關實施行政許可。”我國煙草專賣法規(guī)定，凡是煙草生產、銷售、零售，都是要經過許可的。那么廠家生產要經過許可，煙草零售點也需要許可，由誰來辦理這個許可？從上到下都是煙草專賣局這個主體來辦理，這是標準的做法。但是有一種情況，就是我們每個縣并不都設煙草專賣局，縣里的零售點，比如百貨商店、雜貨部、煙攤，誰授許可？于是，就搞了一個委托。煙草專賣法規(guī)定，省市的煙草專賣局，委托縣里工商局來給這些零售點辦理許可證。這是我們國家典型的行政許可委托。

　　為了適應我們國家的情況，實施行政許可就是一個基本主體和“兩個補充”。除去這三種機關或組織外，別的機關、組織就不能夠再辦理許可了。