招投標制度是國際國內普遍采用的工程建設項目的采購方式，能有效提高資源配置效率，保證工程質量，加快工程進度。因此，我國頒布《中華人民共和國招標投標法》、《建筑法》、《合同法》、《建設工程質量管理條例》等法律法規(guī)，在某些特定的行業(yè)，還制定了專門的法規(guī)，比如在石油化工領域，中國石油化工集團公司就頒布了《中國石油化工集團公司建設工程招標投標管理規(guī)定》。這一系列的法律法規(guī)在規(guī)范工程建設項目招投標，保護國家、社會公共利益和招投標活動當事人的合法權益，保證工程質量方面，取得了明顯的成效。盡管如此，工作實際中，招標投標領域依然存在很多問題。例如，工程建設項目招投標過程中，腐敗問題沒有得到有效遏制，違紀違法行為仍然處于易發(fā)、多發(fā)、高發(fā)狀態(tài)；對招標投標的監(jiān)管，僅僅是操作程序上的監(jiān)督與交易現(xiàn)場形式上的監(jiān)督，對于幕后的行為卻束手無策。

　　工程建設項目招投標存在的問題及對策

　　隨著競爭的激烈，一些部門和工程建設企業(yè)想方設法鉆法律的空子，使工程建設項目招投標過程中存在著諸多問題，表現(xiàn)在以下四個方面。

　　1、化整為零，規(guī)避招標

　　一些建設單位打法規(guī)的擦邊球，肢解工程，將應依法招標的工程項目進行拆分或分解成若干小項目，分段實施，使其達不到規(guī)定的必須招標的要求，或只對項目的主體工程進行招標，附屬工程直接發(fā)包。如對樓房的建造進行招標，監(jiān)理工程、裝修等由業(yè)主直接發(fā)包。還有一些招標人強調工程“特殊”或以實行招標會加大成本、增加工作量為托辭，規(guī)避招標。當然，也不能規(guī)定所有工程建設項目均進行整體招標。有些工程建設項目規(guī)模很大，如果整體進行招投標，可能出現(xiàn)沒有投標人有能力完成的情況。比如，石油化工企業(yè)的招投標項目往往規(guī)模龐大，就需要將工程建設項目進行合理拆分，分別招標。

　　工程建設項目招投標中化整為零，規(guī)避招標的現(xiàn)象，主要是招標單位的尋租導致的。針對這個問題，可以通過一些技術手段防止招標過程中的尋租，從源頭上解決規(guī)避招標的問題。具體的措施有：加強工程監(jiān)管；變革工程發(fā)包依據(jù)；是否需要公開招標的發(fā)包依據(jù)由原來的初步概算變?yōu)橛袡嗖块T審核；加大工程跟蹤監(jiān)管的力度，財政等部門在委派工程財務總監(jiān)的同時就要對建設程序進行審核，發(fā)現(xiàn)應招標而未招標的工程，應通知建設方依法廢除工程施工合同，重新組織工程招標。

　　2、相互串通，暗箱操作

　　在招投標過程中，有些投標單位為了在工程招投標活動中順利中標，私下與招標人串通，投標人之間相互圍標，以不正當手段中標，甚至標書都出自內定的投標單位，只是個別項目金額作以調整，以達到串標的目的。此外，在招投標中陪標現(xiàn)象也時有出現(xiàn)，即在參與的投標單位中，由一家投標，另外幾家陪標，使得最終招標項目落入這幾家投標單位，事后由中標單位對參與陪標的單位承兌事前許諾。

　　針對這個問題，可以通過加大打擊力度，導入寬免制度，“黑名單”制度等方式解決。首先可以加大處罰力度，在刑法中規(guī)定增加串通招投標罪的罰金額或徒刑期限，而且主刑與附加刑同時適用，對串通招投標行為起到威懾的作用。其次可以借鑒國外的寬免制度，即招投標者中的內部人員提供了串通行為的相關內部信息，可以免除或減輕處罰。寬免制度可以極大地提高自首者的積極性，使有關機關盡早發(fā)現(xiàn)違法行為并采取相應措施。在規(guī)定寬免制度時，要保證其透明性和確定性，明確規(guī)定成為寬免制度申請者的要件，同時還鼓勵揭發(fā)其他串通者的行為。最后可以通過公布發(fā)現(xiàn)串通招投標行為的招標人名單，將其加入“黑名單”，規(guī)定其在一定年限內不能進入該市場。

　　3、評標委員會問題

　　招投標法對評標委員會的相關規(guī)定不科學，表現(xiàn)在以下方面：第一，評標委員會的權利范圍太大�，F(xiàn)實中，其常常超越評標的職責，如審查供應商的資質。第二，評標委員會的權利內容太大。評標因素往往包括專業(yè)技術、經(jīng)濟、法律等問題，所有的專家難以做到對技術、經(jīng)濟、法律等所有因素進行準確評判。另外，由于現(xiàn)代社會專業(yè)分工的細化，往往存在某行業(yè)的專家對該行業(yè)中的某些具體產(chǎn)品、服務或者技術內容不夠專業(yè)。因此，即便是石油化工領域的專家，也不可能對每個石油化工建設項目的具體環(huán)節(jié)做出準確無誤的評判。第三，專家自由裁量權太大。在某些評標中，可能出現(xiàn)同一投標人評標專家給出的分數(shù)懸殊；不同評委對同一投標人評出截然相反的結論；評標專家有的分值普遍偏高，有的普遍偏低等情況。第四，評標專家容易被誤導。由于技術水平方面的問題或閱讀招標文件和投標文件的時間有限，評標專家可能被采購人代表或者評標委員會內部其他專家的誤導，使招投標流于形式，背離公平、公正的招標投標原則。第五，評標專家總體看責任承擔太少。評標委員會是一個臨時組建的工作小組，具體的法律責任由評標專家承擔，但現(xiàn)實中評標專家很少承擔責任。

　　針對評標委員會在工程建設項目招投標中出現(xiàn)的問題，可以通過嚴格限制專家的自由裁量權，實施評標專家聲明制度和推廣電子化評標來解決。限制專家的自由裁量權可以采取兩種做法：一是評標標準定量化，盡可能采用客觀、量化的標準，將不能客觀定量的因素減少到最低程度；二是嚴格遵守和執(zhí)行招標文件規(guī)定的評標標準和方法進行評標。評標專家申明制度可以有兩項：專家聲明是否熟悉評標項目專業(yè)；在開標后聲明是否與投標供應商存在利害關系。電子化評標則能夠在物理上對評標專家進行隔離，從而有效解決 “合議”時的誤導問題。

　　4、中標后投標單位人員大幅變更

　　一些招標單位在與業(yè)主簽訂施工合同協(xié)議書并開始施工后，將項目部主要人員進行了實質性的變更，變更比例甚至超過了50%.招標人為了避免這類情況的發(fā)生，往往在中標文件中明確規(guī)定，一般情況下人員不能更換，必須更換時更換人員的資質不得低于被更換人員且須經(jīng)業(yè)主同意。可是在實踐中，一些中標單位還是在業(yè)主不知情的情況下偷偷更換項目人員，且變更后的項目人員的資質往往不符合招標文件的規(guī)定，導致工程質量存在隱患，后果不堪設想。就石油化工建設項目來說，若工程質量出現(xiàn)問題，對石油化工企業(yè)的影響是巨大的，帶來的損失是無法估計的。即便業(yè)主在施工過程中發(fā)現(xiàn)了更換項目人員的情況，要求投標承諾人員進場，業(yè)主與投標人的談判也往往會持續(xù)很長一段時間，導致工程無法如期完成。

　　針對中標后投標單位人員大幅變更的問題，可以通過事后監(jiān)督和準入清除制度解決。有關行政監(jiān)督部門要定期、不定期組織人員對建設工程進行檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，并記錄備案，并規(guī)定中標單位須保證施工時間。最后是形成準入清除制度。行業(yè)主管部門若發(fā)現(xiàn)投標單位未經(jīng)業(yè)主同意更換大部分項目人員的現(xiàn)象，對投標單位給予降級直至吊銷掛靠當事人的資質等級和項目負責人的執(zhí)業(yè)資格，取消一定期限的市場準入，并處以一定數(shù)額的罰金。

　　增強工程建設項目招投標規(guī)范化的建議

　　以上分析只是選取了招投標過程中幾個比較典型的問題來討論，除此之外，還有很多問題存在深層次的原因。從整個行業(yè)宏觀層面，還有很多需要改進的地方。

　　1、加強制度建設，完善招投標相關的法律法規(guī)

　　我國自80年代實行招投標制度以來，已經(jīng)有相當數(shù)量的招投標法律法規(guī)文件出臺，但是招投標的立法明顯落后于經(jīng)濟的發(fā)展，不能滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要，因此必須加快招投標配套法規(guī)的制定，細化招投標監(jiān)管及違規(guī)處罰的辦法。招投標規(guī)定根據(jù)工程類別的不同，對技術標和商務標設置不同的權重，設定不同的評標辦法，可以遏止串標現(xiàn)象的發(fā)生。對于下位法與上位法沖突的解決，可以通過由上位法立法機關向某些特殊行業(yè)征求意見，頒布適合該行業(yè)的法律法規(guī)。

　　2、完善工程建設項目市場，促進公平競爭，打破地域、行業(yè)保護

　　完善工程建設項目市場的核心是交易中心同政府職能部門分開，明確工程建設項目市場的服務責任。應當加大進場交易的規(guī)范力度，所有項目均納入工程建設項目市場交易。建立有形市場，治理建筑市場的混亂，防止腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，并且還可以促進公平競爭，打破地域和行業(yè)保護現(xiàn)象。建設單位可以在交易中心找到好的施工單位，施工企業(yè)憑實力增加了中標機會，外地企業(yè)不再受地方保護的困擾。有形市場的完善必將進一步打破行業(yè)的壟斷和地方的壁壘，實現(xiàn)真正的公平、公正、公開原則。

　　3、嚴格執(zhí)法，加大對違法違規(guī)行為的處罰力度

　　對于查出的違法違規(guī)行為，要做到違法必究，實行招標負責人終身負責制，減少串標、陪標的現(xiàn)象。個別負責招標的人由于得到了投標人的種種好處，內定中標人，這也是陪標現(xiàn)象的癥結所在。因此，要杜絕此類問題的發(fā)生，應對招標負責人實行其對工程質量的終身負責制，如果工程質量出現(xiàn)問題，則可以對其進行懲罰。這樣就可以預防一些行政干預的因素，避免了招標投標中的陪標現(xiàn)象，從源頭上杜絕了工程腐敗現(xiàn)象的形成。

　　4、建立健全企業(yè)信用管理制度

　　在招標投標監(jiān)管環(huán)節(jié)中全面建立市場主體的信用檔案，將市場主體的業(yè)績、不良行為等全部記錄在案，并向社會公布。將企業(yè)的信用情況納入工程招投標管理中，招標辦針對此和建設局（委）聯(lián)合下文出臺專門的文件。將市場主體的不良行為與評標直接連接起來，使信用不良者無從立足；同時，通過設立投訴舉報查處招標投標中違法違規(guī)行為，達到監(jiān)管的目的。通過建設項目報建、建設單位資質審查以及對開標、評標過程的監(jiān)督，可以充分發(fā)揮招標投標管理機構的宏觀職能，規(guī)范工程招標投標活動，才能真正保證工程建設效益。

　　5、加強信息公開、公眾參與、輿論監(jiān)督

　　增強招投標的透明度可以采取強化招標投標備案制度，落實招標投標書面報告制度、中標候選人和中標結果公示制度、邀請招標批準制度等方式。當然，工程建設項目招投標透明化應當貫穿于整個招投標過程，接受公眾和輿論的審查監(jiān)督，保證工程建設項目招投標的公正。