第一百三十一條　承包期內發(fā)包人不得收回承包地。農村土地承包法等法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

　　[解釋]本條是關于承包地能否收回的規(guī)定。

　　屬于用益物權的土地承包經營權，賦予了農民長期而有保障的土地使用權，為維護農村土地承包關系的長期穩(wěn)定提供了法律保障。我國農村人多地少，大部分地區(qū)經濟還比較落后，二、三產業(yè)不夠發(fā)達，大多數農民一時難以實現非農就業(yè)，仍然從事農業(yè)生產。農民對土地的依賴性較強，在相當長的時期內，土地仍是農民的基本生產資料和最主要的生活保障。因此，必須保持土地承包關系的長期穩(wěn)定，不得隨意收回承包地。

　　本條的規(guī)定對穩(wěn)定土地承包關系具有重要意義，體現了用益物權的特征。根據這一規(guī)定，除法律對承包地的收回有特別規(guī)定外，在承包期內，無論承包人發(fā)生什么樣的變化，只要作為承包人的家庭還存在，發(fā)包人都不得收回承包地。比如承包人家庭中的一人或者數人死亡的；子女升學、參軍或者在城市就業(yè)的；婦女結婚，在新居住地未取得承包地的；承包人在農村從事各種非農產業(yè)的；承包人進城務工的等。只要作為承包人的農戶家庭沒有消亡，發(fā)包人都不得收回其承包地。但因承包人死亡，承包經營的家庭消亡的，為避免已有承包地的承包人的繼承人因繼承而獲得兩份承包地，允許發(fā)包人收回承包的耕地和草地。

　　隨著我國城鄉(xiāng)經濟結構的調整和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農村剩余勞動力向城鎮(zhèn)的轉移會不斷增加，對于承包人全家離開農村，遷人小城鎮(zhèn)或者設區(qū)的市，轉為非農業(yè)戶口的，其承包地能否收回的問題，農村土地承包法區(qū)別不同的情況分別做了規(guī)定，以避免發(fā)包人隨意收回承包地。

　　這里所稱的“小城鎮(zhèn)”，包括縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)。關于承包人全家遷人小城鎮(zhèn)落戶，其承包地能否收回的問題，中央有關文件曾指出，要積極探索適合小城鎮(zhèn)特點的社會保障制度。對進鎮(zhèn)落戶的農民，可根據本人意愿，保留其承包土地的經營權，也允許依法有償轉讓。這是從我國當前加快小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的政策出發(fā)的。國家逐步制定和完善了促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的政策措施，加快了小城鎮(zhèn)戶籍管理制度的改革。為促進小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展，鼓勵農民進入小城鎮(zhèn)，自1997年開始試點，到2001年正式在全國推行的小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革，從允許一定條件的城鎮(zhèn)暫住人口正式取得城鎮(zhèn)戶口，演變到基本解除對小城鎮(zhèn)的遷移限制，小城鎮(zhèn)居民基本實現了遷徙自由。從目前我國發(fā)展小城鎮(zhèn)的政策出發(fā)，對承包人全家遷人小城鎮(zhèn)落戶的，如果允許收回其承包的土地，將會影響農民進入小城鎮(zhèn)的積極性，使其產生后顧之憂，不利于實現我國加快城鎮(zhèn)化進程的政策目標。

　　同時，對這一問題，還應當考慮到農民遷人小城鎮(zhèn)后的社會保障問題。目前，我國的社會保障體系還不夠健全和完善，特別是在小城鎮(zhèn)，由于各地的社會經濟發(fā)展不平衡，許多小城鎮(zhèn)還沒有建立健全社會保障體系。在這種情況下，進入小城鎮(zhèn)落戶的農民一旦失去非農職業(yè)或者生活來源，那么他在農村享有的土地承包經營權仍將是其基本的生活保障。根據我國目前小城鎮(zhèn)的社會經濟發(fā)展狀況，農村土地承包法規(guī)定：“承包期內，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉。”

　　根據這一規(guī)定，承包人全家遷人小城鎮(zhèn)落戶的，應當按照承包人的意愿，保留其土地承包經營權，承包人可以按照農業(yè)生產季節(jié)回來耕作；也允許承包人依法將土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式進行流轉。當然，如果承包人自愿將承包地交回發(fā)包人，也是允許的。

　　隨著城市化的進程，有一部分農村剩余勞動力向設區(qū)的城市轉移。目前全家進城落戶的人數較少，以后隨著社會經濟的發(fā)展和城市戶口的逐步放開會有所增加。承包人全家遷人設區(qū)的市，轉為非農業(yè)戶口的，他們已經不屬于農村集體經濟組織的成員，不宜再享有在農村作為生產生活基本保障的土地承包經營權。同時，相對于小城鎮(zhèn)而言，在設區(qū)的市，社會保障制度比較健全，承包人即使失去了穩(wěn)定的職業(yè)或者收入來源，一般也可以享受到城市居民最低生活保障等社會保障。如果允許承包人保留其承包地，就會使其既享有土地承包經營權，又享有城市社會保障，有悖社會公平。此外，在設區(qū)的市，就業(yè)機會相對較多，承包人可以通過多種渠道實現非農就業(yè)，獲得生活保障，其在農村享有的土地承包經營權所具有的基本生活保障的功能大大弱化。而在我國農村，由于人多地少，大部分地區(qū)存在人地矛盾。為緩解農村人地矛盾，發(fā)展農村經濟，在這種情況下，承包人應當將其承包的土地交回發(fā)包人，使留在農村的農民有較多的土地耕種。因此，農村土地承包法規(guī)定：“承包期內，承包方全家遷人設區(qū)的市，轉為非農業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。”根據這一規(guī)定，承包人全家遷入設區(qū)的市，轉為非農業(yè)戶口的，應當主動將承包的耕地和草地交回發(fā)包人，承包人不交回的，發(fā)包人可以收回承包的耕地和草地。交回的耕地和草地，應當用于調整承包土地或者承包給新增人口。

　　需要說明的是，承包人應當交回的承包地僅指耕地和草地，并不包括林地，這是因為林地的承包經營與耕地、草地的承包經營相比有其特殊性。林業(yè)生產經營周期和承包期比較長，投入大，收益慢，風險大。穩(wěn)定林地承包經營權，有利于調動承包人植樹造林的、積極性，防止亂砍濫伐，保護生態(tài)環(huán)境。因此，對林地承包經營權不適用耕地和草地有關收回的規(guī)定，即使承包人全家遷人設區(qū)的市，轉為非農業(yè)戶口的，其承包的林地也不應當收回，而應當按照承包人的意愿，保留其林地承包經營權或者允許其依法進行林地承包經營權流轉。

　　為鼓勵農戶對土地進行投入，使承包人在交回或者發(fā)包人依法收回承包地時，承包人向承包地的資產投入得到補償，農村土地承包法規(guī)定：“承包期內，承包方交回承包地或者發(fā)包方依法收回承包地時，承包方對其在承包地上投入而提高土地生產能力的，有權獲得相應的補償。”如承包人對鹽堿度較高的土地或者荒漠化的土地進行治理，使其成為較為肥沃的土地，在交回承包地時，發(fā)包人應當對承包人因治理土地而付出的投入給予相應的經濟補償。