摘　要：在大型市政設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，非政府組織的參與，會(huì)彌補(bǔ)政府在提供公共服務(wù)方面的不足，所以說(shuō)政府和非政府組織是一種伙伴型合作關(guān)系。在這個(gè)過(guò)程中，政府要針對(duì)非競(jìng)爭(zhēng)性承諾、現(xiàn)金流補(bǔ)貼等做出承諾，并對(duì)規(guī)劃、工程質(zhì)量等制訂出基本規(guī)范。

　　所謂的PPP（PrivatePublicPartnership）模式是指在市民社會(huì)和政治政府的相互關(guān)系中，強(qiáng)調(diào)彼此的合作。關(guān)于市民社會(huì)的內(nèi)涵，一直有多種不同的闡釋?zhuān)�本文中所謂的PPP模式是寬泛地描述在建設(shè)某種公共設(shè)施或提供某種公共服務(wù)的時(shí)候注重發(fā)揮非政府組織（NGO）作用的方式。在此模式下，政府居于主導(dǎo)地位，可以發(fā)揮主動(dòng)作用。非政府組織的活動(dòng)空間是由政府設(shè)定的，而且NGO在參與過(guò)程中對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的估計(jì)和防范也是和政府直接相關(guān)的，其中有的風(fēng)險(xiǎn)是直接由政府的政策調(diào)整。本文就是基于以上認(rèn)識(shí)，從PPP模式中的政府地位和職責(zé)，中國(guó)目前PPP模式運(yùn)作過(guò)程中的政府錯(cuò)位問(wèn)題等方面進(jìn)行分析，然后就政府正確定位，依法履行職責(zé)，促使PPP模式順利運(yùn)作提出建議。

　　一、PPP模式中的政府地位和職責(zé)

　　PPP模式以政府和私人機(jī)構(gòu)之間達(dá)成協(xié)議為前提，由政府向私人機(jī)構(gòu)頒布特許，允許私人機(jī)構(gòu)在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施，并管理和經(jīng)營(yíng)該設(shè)施以及相應(yīng)的產(chǎn)品和服務(wù)，以?xún)斶�債務(wù)、收回投資并賺取利潤(rùn)。若事先約定的期限屆滿(mǎn)，私人機(jī)構(gòu)按照協(xié)議中所規(guī)定的條件將該設(shè)施移交給政府部門(mén)。在本世紀(jì)初，政府有限的財(cái)政預(yù)算不能滿(mǎn)足公共設(shè)施建設(shè)的需要，這樣就必然需要設(shè)計(jì)一種框架，把所有的相關(guān)力量都吸納進(jìn)來(lái)。PPP模式就是回應(yīng)了這一需求，從八十年代中期開(kāi)始，在縮小公共部門(mén)規(guī)模，增加私人經(jīng)營(yíng)性投資的背景下，成為了現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施的重要籌資方式之一。

　　（一）PPP模式的特殊性

　　第一，在PPP模式下，參與的主體很多，其中政府是很重要的主體之一。一種典型的PPP模式比如BOT，其參與人至少有政府、項(xiàng)目公司、項(xiàng)目發(fā)起人、銀行或銀團(tuán)（債權(quán)人）、保險(xiǎn)公司、產(chǎn)品購(gòu)買(mǎi)者或接受服務(wù)者以及承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的有關(guān)公司等。在這些諸多的參與人中，政府是非常重要的一方主體。以下是一個(gè)比較簡(jiǎn)單的PPP參與者結(jié)構(gòu)示意。

　　從上圖中可以看出，政府行為是其后所有主體活動(dòng)的前提。接下來(lái)的商事主體無(wú)論采取什么具體形式和行為介入到這個(gè)模式中，其權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)等均體現(xiàn)在政府所設(shè)定的空間里。

　　第二，采取 PPP 模式，需要借助專(zhuān)門(mén)的利益計(jì)量技術(shù)。

　　在法律經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理中分析公用產(chǎn)品屬性的時(shí)候，常會(huì)提到的一個(gè)經(jīng)典案例是英國(guó)早在三百多年前修建燈塔的事。修建燈塔是為服務(wù)過(guò)往船只，屬于公共設(shè)施的建設(shè)，起初只由公共部門(mén)來(lái)修建。當(dāng)時(shí)認(rèn)為，NGO 無(wú)法提供這種形式的服務(wù)，因?yàn)槠浞��?wù)無(wú)法量化，而且所提供的產(chǎn)品的外部性特征明顯，很容易被搭便車(chē)。但是公共部門(mén)的財(cái)力和精力有限，并不能完全滿(mǎn)足這些建設(shè)的實(shí)際需求。羅納德·科斯（R. Coase）通過(guò)調(diào)查指出，從 1610 年到 1675年的 65 年當(dāng)中，英國(guó)領(lǐng)港公會(huì)連一個(gè)燈塔也未建成。同期私人建成的燈塔至少有十座。私人修建燈塔的具體做法是，私人首先向政府提出準(zhǔn)許建造和經(jīng)營(yíng)燈塔的申請(qǐng)，申請(qǐng)中必須包括許多船東的簽名以證明將要建造的燈塔對(duì)他們有利并且表示愿意支付過(guò)路費(fèi)；在申請(qǐng)獲得政府的批準(zhǔn)以后，私人向政府租用建造燈塔必須占用的土地，在特許期內(nèi)管理燈塔并向過(guò)往船只收取過(guò)路費(fèi)；特許期滿(mǎn)以后由政府將燈塔收回并交給領(lǐng)港公會(huì)管理和繼續(xù)收費(fèi)。這其實(shí)就是特許專(zhuān)營(yíng)。這種方法被采用后，又過(guò)了兩百多年，到 1820 年，在全部 46 座燈塔中，有 34 座是私人投資建造的。

　　在 PPP 模式下的私人部門(mén)，他們盡管以公共產(chǎn)品為切入點(diǎn)，但是仍然是以贏利為目的的。所以需要有專(zhuān)門(mén)的計(jì)量技術(shù)。如果沒(méi)有辦法計(jì)量，NGO 就無(wú)法參與進(jìn)來(lái)。

　　第三，PPP 模式一般適用規(guī)模比較大，收益周期長(zhǎng)的項(xiàng)目。

　　一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，具有規(guī)模大、收益周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，采用 PPP 模式的比較多。具體來(lái)說(shuō)常見(jiàn)的有以下三個(gè)方面：

　　公共設(shè)施項(xiàng)目，如電力、電訊、自來(lái)水、排污等；

　　公共工程項(xiàng)目，如大壩、水庫(kù)、倉(cāng)庫(kù)等；

　　交通設(shè)施項(xiàng)目，如公路、鐵路、橋梁、隧道、港口、機(jī)場(chǎng)等。

　　在這些大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，其最基礎(chǔ)的機(jī)理在于通過(guò)商業(yè)化和私營(yíng)化的運(yùn)營(yíng)使基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和服務(wù)效率提高，也可以補(bǔ)充基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的不足，減輕政府的財(cái)政壓力。

　　（二）PPP 模式下的政府地位

　　在正常的 PPP 模式下，應(yīng)該建立起政府與私人企業(yè)之間的良好合作關(guān)系。政府與私人企業(yè)都不能期望以犧牲對(duì)方利益的辦法來(lái)謀求自身的高收益，只有在這個(gè)過(guò)程中雙方都有利益空間，才能建立良好的長(zhǎng)期合作關(guān)系。具體體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)上，就是在雙方利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面，雙方的基本態(tài)度是著眼于長(zhǎng)久利益，達(dá)成相互的諒解。

　　具體來(lái)說(shuō)，在 PPP 模式下，政府地位具有雙重性：一方面，政府是合同的一方當(dāng)事人，另一方面，政府要為項(xiàng)目的運(yùn)作提供穩(wěn)定的政治和法律環(huán)境。

　　（三）PPP 模式下的政府職責(zé)

　　第一，為項(xiàng)目的具體運(yùn)作提供法律保障。

　　鑒于 PPP 項(xiàng)目具有運(yùn)作周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，所以較為穩(wěn)定的政治和法律環(huán)境是這類(lèi)項(xiàng)目運(yùn)作的必要前提。

　　從比較宏觀的層面上講，可能存在信用風(fēng)險(xiǎn)，也就是說(shuō)前述的多方主體可能在履約中不遵守最大誠(chéng)信原則，協(xié)議的安排沒(méi)有受到足夠的尊重。另外，也有一些方面是非常具體，又很重要的：比如稅負(fù)方面的調(diào)整和修改、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和要求的變化、法律的修改、勞資關(guān)系的調(diào)整、土地租讓政策的變化以及其他政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的變化等。