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2010-09-26 09:29 來(lái)源網(wǎng)絡(luò) 【大 中 小】【打印】【我要糾錯(cuò)】
在項(xiàng)目的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)中,金融風(fēng)險(xiǎn)不可以忽視。所謂的金融風(fēng)險(xiǎn)主要是指不同國(guó)家的貨幣外匯匯率和利率變化的風(fēng)險(xiǎn)。為防范這方面的風(fēng)險(xiǎn),習(xí)慣上常常采用的措施是將項(xiàng)目收入貨幣與支出貨幣相匹配或在當(dāng)?shù)嘏e債;也可能要求政府提供外匯擔(dān)保;另外比較市場(chǎng)化的做法是利用掉期、遠(yuǎn)期合約、貨幣期權(quán)等金融衍生工具降低貨幣貶值風(fēng)險(xiǎn)等。
針對(duì)各個(gè)項(xiàng)目的具體運(yùn)作,不同的國(guó)家有不同的處理方法,有的是建立對(duì)國(guó)內(nèi)所有同類項(xiàng)目都適用的通用法規(guī)的管理模式,比如澳大利亞就采取了這種模式。政府對(duì)項(xiàng)目公司規(guī)定明確的回報(bào)率,而收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)則與現(xiàn)行的同類收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相銜接。若實(shí)際運(yùn)行中的回報(bào)率高于談判時(shí)的預(yù)期,高出部分政府要分享。但政府要承擔(dān)政府易于控制的那部分風(fēng)險(xiǎn)。比如悉尼過(guò)海隧道的建設(shè),交通量的風(fēng)險(xiǎn)就約定由政府承擔(dān)。如果交通量低于某一低限數(shù)額的,政府要給予補(bǔ)貼。
也有的做法是針對(duì)每一個(gè)項(xiàng)目的具體情況單獨(dú)訂立具有法律效力的合同或協(xié)議來(lái)進(jìn)行管理。香港就是采用這種模式。香港政府為了保證全港電力供應(yīng),與5家電力公司簽訂了管制計(jì)劃協(xié)議,經(jīng)香港立法局批準(zhǔn)生效,協(xié)議的主要內(nèi)容是:項(xiàng)目公司必須以合理的價(jià)格為社會(huì)提供足夠的電力供應(yīng),且以此為前提,私人資本得到合理的利潤(rùn)。這個(gè)合理的利潤(rùn)率定為13.5%的凈資產(chǎn)回報(bào)率。若某段時(shí)間項(xiàng)目公司利潤(rùn)高于該指標(biāo),則多出部分作為“發(fā)展基金”彌補(bǔ)經(jīng)營(yíng)不善時(shí)的虧損。項(xiàng)目總投資額與電價(jià)必須由政府批準(zhǔn),同時(shí)政府監(jiān)督項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)。公司要向政府每年提供一份考核報(bào)告,每5年提交一份財(cái)務(wù)報(bào)告。重大投資必須經(jīng)政府批準(zhǔn)。必要時(shí)政府有權(quán)收回該項(xiàng)目。這樣的處理方法在性質(zhì)上屬于頒布地方性法規(guī)或行政規(guī)章。
第二,不干預(yù)具體項(xiàng)目公司正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
在PPP結(jié)構(gòu)下,政府的主要責(zé)任是監(jiān)督,以保證私人企業(yè)按照特許權(quán)合同和政府有關(guān)法律來(lái)從事投資建設(shè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。只要私人企業(yè)符合這些要求,政府就應(yīng)充分給予私人企業(yè)建設(shè)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán),不對(duì)項(xiàng)目公司的具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)。
第三,政府也可以給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)上的支持。
在不同的國(guó)家,對(duì)不同的項(xiàng)目,政府給予的經(jīng)濟(jì)支持不盡相同?偲饋(lái)看,主要有以下幾種形式:
提供有保證的收益;
提供輔助性設(shè)施保障;
提供現(xiàn)有資產(chǎn)的收益作為政府的貸款;
防止競(jìng)爭(zhēng)的保護(hù);
對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)和其他秘密信息提供保護(hù)。
第四,在具體項(xiàng)目的承諾上保持足夠謹(jǐn)慎,為后續(xù)行為的調(diào)整預(yù)留空間。
一般而言,在一個(gè)具體的項(xiàng)目中,至少在以下環(huán)節(jié),政府可能會(huì)發(fā)揮作用:對(duì)PPP方式在某一個(gè)具體項(xiàng)目中的體現(xiàn)做出詳細(xì)的規(guī)定;采用競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)方式確定投資人;經(jīng)過(guò)授權(quán)的政府某一具體部門作為協(xié)議一方加入到項(xiàng)目的建設(shè)中間。另外,還可能具體地涉及到某一個(gè)部門,由其為私營(yíng)部門今后對(duì)項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)及費(fèi)用收取進(jìn)行授權(quán);在作為協(xié)議一方主體的時(shí)候,要明確責(zé)任和控制目標(biāo),不直接作為協(xié)議主體的時(shí)候,要推動(dòng)其他主體明確設(shè)定權(quán)利和義務(wù);如果項(xiàng)目涉及到對(duì)外投資和收益權(quán)的行使的,應(yīng)該對(duì)一些問(wèn)題做出安排,比如對(duì)外匯的可兌換等問(wèn)題都應(yīng)該進(jìn)行承諾。
鑒于PPP模式下,所運(yùn)作的項(xiàng)目的周期比較長(zhǎng),在這些具體項(xiàng)目的承諾上,政府應(yīng)該有足夠的謹(jǐn)慎,為后續(xù)行為的調(diào)整預(yù)留空間,比如政府可以保持著因某些特殊因素或項(xiàng)目公司不遵守合同協(xié)議等行為而收回特許權(quán),即中止合同的權(quán)力,而且還可以用列舉等方式來(lái)對(duì)特殊因素做出解釋。另外,大部分PPP項(xiàng)目可能涉及到眾多主體,在考慮后續(xù)行為的時(shí)候,常見(jiàn)的一個(gè)方面是關(guān)于價(jià)格,可以設(shè)定一些先決條件,在滿足這些條件的情況下,可以視為經(jīng)過(guò)備案后認(rèn)為政府同意漲價(jià),這樣可以保障投資者的合理利益,也可以事先設(shè)定今后情勢(shì)變更風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān),以避免出現(xiàn)臨事議制的窘迫。
比如在來(lái)賓電廠B廠建設(shè)運(yùn)營(yíng)中,這樣的事項(xiàng)就處理得比較好。在那個(gè)項(xiàng)目中,商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān),政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)包括匯率風(fēng)險(xiǎn)和法律變更風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)人民幣兌美元匯率發(fā)生變化并超過(guò)一定范圍時(shí),允許項(xiàng)目公司相應(yīng)地調(diào)整電價(jià)。應(yīng)該注意的是該調(diào)整是雙向的,即匯率上浮和下浮時(shí),電價(jià)都要調(diào)整。如果因?yàn)榉勺兏沟庙?xiàng)目公司損失超過(guò)一定數(shù)額時(shí),政府將通過(guò)延長(zhǎng)特許期或支付附加電費(fèi)使項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)地位恢復(fù)到法律變更以前的狀況。同樣當(dāng)法律變更使項(xiàng)目公司的受益超過(guò)一定數(shù)額時(shí),政府可通過(guò)修改特許期協(xié)議條款和項(xiàng)目公司共享收益。這就有效地平等地保護(hù)了雙方的權(quán)益。
二、目前PPP模式在中國(guó)運(yùn)作中的政府職責(zé)之履行
無(wú)論是BOT、TOT、準(zhǔn)BOT、還是產(chǎn)權(quán)整體轉(zhuǎn)讓,都?xì)w屬于PPP(公共部門、私人部門合作)模式。因而在這些項(xiàng)目中問(wèn)題的核心就是政府與項(xiàng)目投資人的關(guān)系。中國(guó)PPP模式起步比較晚,推行的時(shí)間比較短。而且與之相關(guān)的立法不完善,市場(chǎng)的秩序與效率都比不上發(fā)達(dá)國(guó)家。而且更為直接的背景是,政府本身也在進(jìn)行改革,其中一些職能的發(fā)揮希望能由NGO來(lái)承受。具體到大型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的建設(shè),中國(guó)更多的情況下是將PPP模式作為一種吸引外資的方式。這樣的直接后果是,發(fā)達(dá)國(guó)家的政府承擔(dān)很少的風(fēng)險(xiǎn)而發(fā)展中國(guó)家的政府比如中國(guó)卻承擔(dān)較多。而且在有的情況下,鑒于政策變動(dòng)缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性,或者相關(guān)的社會(huì)環(huán)境發(fā)生變化,政府的錯(cuò)位和失信問(wèn)題比較突出。
(一)政府被信賴之基礎(chǔ)
在PPP項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、服務(wù)、監(jiān)管、支付等諸多方面,政府與企業(yè)都緊密而深刻地關(guān)聯(lián)著,因此,項(xiàng)目成功與失敗的關(guān)鍵就在于界定政府與企業(yè)的責(zé)任和權(quán)利,并以有效的形式予以約定。其中,所有主體的參與,所有權(quán)利義務(wù)分配之先決條件在于政府之被信賴。而政府被信賴的基礎(chǔ),在實(shí)質(zhì)上在于科學(xué)性,其形式上在于以地方性法規(guī)或協(xié)議形式將權(quán)利和義務(wù)固定下來(lái)。
第一,實(shí)質(zhì)上的科學(xué)性。在PPP模式總體框架下,不論政府做出何種形式的承諾,事實(shí)上,最后承諾的兌現(xiàn)與否,根本的決定因素在于承諾是否建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上。如果沒(méi)有科學(xué)的依據(jù)和基礎(chǔ),無(wú)論是針對(duì)何種問(wèn)題做出的何種形式的承諾,都不可能被實(shí)際履行。
根據(jù)契約經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,協(xié)議中的任何承諾都有與之相對(duì)應(yīng)的承諾成本;隨著承諾成本的增加,承諾方產(chǎn)生信用風(fēng)險(xiǎn)的概率也隨之加大。比如在大博電廠案例中,可以發(fā)現(xiàn)這樣一個(gè)邏輯推理過(guò)程:項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)中發(fā)生的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致了大博電廠過(guò)高的上網(wǎng)電價(jià),過(guò)高的上網(wǎng)電價(jià)使馬邦電力局、馬邦政府、印度政府承受了超出其能力范圍的承諾成本,最終它們的違約也就成為一個(gè)必然的結(jié)果。
實(shí)際上,BOT項(xiàng)目融資的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)與最終的信用風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有一個(gè)必然的邏輯關(guān)系,大博電廠案例中信用風(fēng)險(xiǎn)之所以發(fā)生,是與該項(xiàng)目不合理的風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)構(gòu)聯(lián)系在一起的,這中間所涉及到的關(guān)鍵問(wèn)題還是決策的科學(xué)性問(wèn)題。
第二,形式上的合法性。所謂形式上的合法性除了指在協(xié)議中所涉及到的當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)要嚴(yán)格按照法律要求做出約定之外,還指在很多情況下,直接以專門立法的形式,比如把針對(duì)一個(gè)項(xiàng)目的當(dāng)事人之間的權(quán)利和義務(wù)固定下來(lái)。比如,上海在1994年的時(shí)候頒布過(guò)《上海市延安東路隧道專營(yíng)管理辦法》,1997年的時(shí)候就頒布過(guò)《上海市逸仙路高架和蘊(yùn)川路大橋?qū)I(yíng)管理辦法》。目前這種針對(duì)某一具體項(xiàng)目進(jìn)行立法在發(fā)展中國(guó)家比較常見(jiàn)。
(二)照付不議與固定回報(bào)
“照付不議”一詞取自“TakeorPay”,包含照付不議、照供不誤雙層含義的詞語(yǔ)。比如說(shuō),如果買方事先約定了在一段時(shí)間內(nèi)要使用的數(shù)量的話,實(shí)際上,不論是否使用完畢,都要按照這個(gè)約定數(shù)量來(lái)支付價(jià)格。如果超過(guò)這個(gè)數(shù)量也許可以另外議定價(jià)格,但在協(xié)議范圍內(nèi)的數(shù)量和價(jià)格將無(wú)法改變。比如在目前的水業(yè)BOT項(xiàng)目中,政府往往承諾最低數(shù)量。這也屬于“照付不議”或者“或取或付”的內(nèi)容。
在PPP項(xiàng)目框架下,政府承諾承擔(dān)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),如承諾固定價(jià)格和固定比率的購(gòu)買量、固定價(jià)格的原料或燃料供應(yīng)量,以使投資人取得較為固定的投資回報(bào)率的約定比較常見(jiàn)。這樣的約定是否有效?如果在性質(zhì)上認(rèn)為屬于照付不議,那么應(yīng)該承認(rèn)其合法的效力;如果認(rèn)為屬于固定回報(bào)的約定,就不具有法律效力。早在1995年發(fā)布的《對(duì)外以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知》和《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》等中,就多次強(qiáng)調(diào),項(xiàng)目公司要承擔(dān)融資、建設(shè)、采購(gòu)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等方面的風(fēng)險(xiǎn),政府不提供固定投資回報(bào)率的保證。事實(shí)上,也有一些項(xiàng)目以照付不議為形式,實(shí)質(zhì)上是變相地進(jìn)行固定回報(bào)。特別是在中國(guó)目前的利率環(huán)境下,有的項(xiàng)目中,私人一方對(duì)投資回報(bào)率的要求是每年10%~20%,即中國(guó)長(zhǎng)期國(guó)債利率的2~5倍。體現(xiàn)這樣內(nèi)容的約定,無(wú)論是采取什么形式,都很難在法律上受到保護(hù)。
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