——以香港舊城改造問題為例

    舊城是指城市建成區(qū)中某些經(jīng)濟衰退、房屋年久殘舊、市政設(shè)施落后、居住質(zhì)量較差的地區(qū)。為了使其恢復(fù)活力，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，必須調(diào)整原有的結(jié)構(gòu)模式，補償物質(zhì)缺損，調(diào)整人口分布，以達到改善環(huán)境、振興經(jīng)濟、改善生活質(zhì)量的目的，這一般稱為“舊城更新”。

    舊城更新改造歷來是城市建設(shè)中最復(fù)雜、涉及面最廣的一項社會工程也是群眾最為關(guān)注的重大問題，香港的舊城改建問題同樣也是面臨著許多矛盾和挑戰(zhàn)。

    一提起香港這個城市，人們常常立刻想起高樓林立，燈紅酒綠，的確，香港確實有一些令人難忘和值得驕傲的建筑，香港的人均國民生產(chǎn)總值在1997年達到25280美元，排在世界的第十三位，然而比較其它發(fā)達國家抑或發(fā)展中國家和地區(qū)，香港的生活質(zhì)量和居住水平與其經(jīng)濟地位極不相稱，高樓之間和背后，是那么多擁擠污穢的舊樓，除了房屋本身的狀況惡化以外，舊區(qū)往往缺少應(yīng)有的設(shè)施，如排水、公共空間等等，香港市區(qū)的人均公共空間面積，不僅小于東京、新加坡，也少于廣州。

    長期以來，港府一直致力于改善城市環(huán)境和生活質(zhì)量的重建工作，從19世紀末的“棚戶清拆計劃”，到20世紀70年代末開始的“綜合發(fā)展計劃”，這些計劃雖取得了一定成效，但由于缺少單一機構(gòu)來資助和實施計劃，導(dǎo)致項目延誤、價格上漲，拖延了整個進程。

    香港舊城有現(xiàn)存的基礎(chǔ)設(shè)施及繁忙的經(jīng)濟活動，這些對私人發(fā)展商具有吸引力，但由于城市地區(qū)的業(yè)主權(quán)過于分散，私人發(fā)展商要收購足夠的土地進行大規(guī)模開發(fā)，既困難又費時，因此，私人重建通常在那些私人發(fā)展商原先擁有的土地上進行，如碼頭、發(fā)電廠、倉庫等等，這些重建不存在收購?fù)恋貑栴}，由于牽涉到土地改變用途，這些開發(fā)方案自然要得到城市規(guī)劃委員會的批準。

    在舊城區(qū)，小型的改建，以現(xiàn)代高層商業(yè)和住宅樓取代舊樓的活動一直在進行，小型地塊發(fā)展容易得多，利潤可觀，由于新建的樓房又高又細，有的每層只有一戶，一百多平米，被稱為“鉛筆樓”。

    港府鑒于缺少單一機構(gòu)來統(tǒng)籌較大規(guī)模的城市重建，于1987年成立了土地發(fā)展公司，并在同年頒布了土地發(fā)展公司法令，土地發(fā)展公司自成立以來，完成了16個項目，4項正在施工中，30項在積極實施和規(guī)劃中，其中較為著名的項目為上環(huán)的西港城和中環(huán)中心。

    雖然政府和私營機構(gòu)都在舊區(qū)重建方面竭盡努力，但重建的步伐終是不如人意，概括起來，有以下幾個方面的問題：

    1.土地獲得 

    在香港，每塊地再小，也總會有許多業(yè)主，為了獲得一塊足以綜合重建的土地，總是牽扯到許多分散的個別利益問題，有些業(yè)主居住在海外，有些還牽涉到繼承問題，使得談判和收地困難重重。

    2.重新安置 

    舊城中的居民一般在原區(qū)長期居住，其工作、子女就學(xué)、家庭和社會聯(lián)系全在該區(qū)，拆遷后希望原區(qū)安置，但這往往有許多困難，舊區(qū)中有一些老人靠政府救濟生活，讓他們遷置到好些的居住地區(qū)，他們往往負擔不起租金，他們有時只能搬至其它低標準的地區(qū)，生活依舊得不到改善。

    3.追逐利潤的舊城重建 

    由于港府長期奉行的“積極不干預(yù)”政策，舊城重建受到利潤之驅(qū)使，而不是出于改善舊區(qū)的實際需要，盡管有些舊城區(qū)域破爛不堪，但是重建改造仍是遙遙無期，市區(qū)重建的優(yōu)先次序并不在于房屋的破爛程度，而在于其開發(fā)的商業(yè)價值。

    由于缺乏政府的方向和政策，產(chǎn)生了一些其它問題，收購合并大塊土地費時費力，而小發(fā)展商開發(fā)小塊土地卻利潤不薄，因此，在城市中產(chǎn)生了許多細長的“鉛筆樓”。“鉛筆樓”的出現(xiàn)，不僅使城市景觀參差不齊，而且使舊區(qū)密度更密，加重了交通和設(shè)施的負擔。

    為了克服已經(jīng)暴露的缺點，政府和土地發(fā)展公司采取了一些新的措施，例如，搬遷者在選址和安置房屋類型方面有更多的選擇；將無利可圖的基地與有利可圖的基地合并，在財經(jīng)方面可適當舒緩壓力；規(guī)劃署中重整了市區(qū)重建組以研究策略和監(jiān)管新城市重建政策的實施；強制收地的土地法令于1999年7月執(zhí)行；建議成立一個修繕基金，歸市區(qū)重建局管理，維修大樓的公共和設(shè)施部分等等。

    港府對市區(qū)重建的努力是積極的，但其著眼點還是比較狹窄的，簡言之，即，改建的系統(tǒng)性、全局性不夠。

    新時期舊城更新改造已不是局部性問題，它決不僅僅是拆除幾棟舊房子，拓寬幾條舊馬路的事情，而是使舊城從城市功能、布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上進行調(diào)整，使舊城機能得以完善，強調(diào)中心區(qū)的綜合功能，滿足城市可持續(xù)發(fā)展的要求，真正做到社會效益、環(huán)境效益和經(jīng)濟效益的統(tǒng)一。

    舊城更新改造要從總體上對舊城區(qū)進行全面的研究，制定一個系統(tǒng)的舊城更新改造規(guī)劃，要從宏觀和微觀兩個方面對舊城更新改造進行規(guī)劃控制，要有明確的評價體系，目標體系及控制體系作支撐，要與總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃及控制性詳細規(guī)劃相銜接，這樣才能避免因規(guī)劃控制不力而造成的混亂和矛盾。港府的城市重建計劃應(yīng)有一個清晰的目的，必須針對較大的城市范圍，而不是在小塊地重建房屋，要避免“鉛筆樓”的興建，此套策略宜盡早推出。

    舊城更新改造要樹立經(jīng)濟觀念，城市土地價值和土地收益已成為舊城更新改造中需要研究的重要問題，舊城更新改造實行上是一種經(jīng)濟利益的再分配，因此，在制定舊城更新改造規(guī)劃時應(yīng)著手對城市土地進行評估和地價分級、并對城市土地增值、土地市場進行測算，使舊城更新改造規(guī)劃建立在可靠的現(xiàn)實基礎(chǔ)上，但也不能經(jīng)濟利益唯上，為了獲得高額經(jīng)濟利益，開發(fā)商不遺余力追求高密度、高容量，以犧牲城市的整體社會效益和環(huán)境效益，取得本單位經(jīng)濟上的回報，為城市可持續(xù)發(fā)展留下隱患。港府可運用劃分土地等級計劃，增加政府的議價能力和說服力，更快地推動舊城更新改造，在實際操作中既要有經(jīng)濟觀念，又要留有余地，以適應(yīng)城市未來的結(jié)構(gòu)性變化。

    舊城更新改造應(yīng)堅持保護城市歷史文化環(huán)境的原則，要將城市設(shè)計思想滲透到舊城更新改造中。城市歷史文化環(huán)境是城市的寶貴財富，更是城市現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，它不僅可以弘揚民族文化，增加民族的凝聚力和自信心，而且對加強國際文化交流，樹立良好的國際形象有著十分深遠的意義。在發(fā)展城市經(jīng)濟方面，保護歷史文化遺產(chǎn)對提高城市的知名度，有效開拓商品市場，引進外資，促進旅游事業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都能起到媒介的作用。土地發(fā)展公司在規(guī)劃項目時，應(yīng)盡早考慮受舊城改造影響的租戶應(yīng)能在本區(qū)或至少附近地方獲得安置的問題，類似北京“菊兒胡同”的有機重建值得提倡。區(qū)內(nèi)重建宜分階段進行，加強地方特色和文化內(nèi)涵的深入研究，避免造成市容市貌千城一面，有需要保留的建筑應(yīng)盡量保留，一旦失去再無法補救。

    舊城更新改造過程中還應(yīng)注重廣大市民的參與，充分調(diào)動各方面的積極性，整體啟動舊城更新改造。對于舊城改造出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)、交通壓力、市政設(shè)施、居住環(huán)境等問題，專業(yè)人士和城市市民要多發(fā)表意見，舊城區(qū)更新改造應(yīng)是個透明、多方吸取民意的過程。

    舊城更新改造更為重要的是加強國家和地方政府對舊城更新改造的約束和控制，要制定方針政策，運用多種調(diào)控手段，制定合理的獎勵與處罰規(guī)定，諸如提供較多的城市開發(fā)公共空間，可以實行面積獎勵和經(jīng)濟刺激。與此同時，政府還應(yīng)著手規(guī)劃管理方法和實施細則的制定，在舊城更新改造中加強行為規(guī)范，減少開發(fā)建設(shè)活動的盲目性和投機性，做到?jīng)Q策科學(xué)化，促進舊城更新改造的健康發(fā)展。

    舊城改造，道路易講，實施艱難，期待政府和各方人士共同努力，開創(chuàng)21世紀舊城更新改造的新局面。