我國曾經(jīng)最早于1902年采用招標比價（招標投標）方式承包工程，當時張之洞創(chuàng)辦湖北皮革廠，五家營造商參加開標比價。但是，由于我國特殊的封建和半封建社會形態(tài)，招標投標在我國近代并未象資本主義社會那樣以一種法律制度形式得到確定和發(fā)展。

　　1980年10月17日，國務院在《關于開展和保護社會主義競賽的暫行規(guī)定》中首次提出，為了改革現(xiàn)行經(jīng)濟管理體制，進一步開展社會主義競爭，“對一些適于承包的生產(chǎn)建設項目和經(jīng)營項目，可以試行招標投標的辦法”。1981年間，吉林省吉林市和深圳特區(qū)率先試行工程招標投標，并取得了良好效果。這個嘗試在全國起到了示范作用，并揭開了我國招標投標的新篇章。此后，隨著改革開放形勢的發(fā)展和市場機制的不斷完善，我國在基本建設項目、機械成套設備、進口機電設備、科技項目、項目融資、土地承包、城鎮(zhèn)土地使用權出讓、政府采購等許多政府投資及公共采購領域，都逐步推行了招標投標制度。

　　—、政府機關日常消費的招標采購

　　近年來，隨著我國招標投標制度的廣泛推廣，一些地方開始了以招標投標為主要方式的政府采購日常消費的招標的試點工作，從此，政府招標采購在我國邁出了嘗試性的第一步。目前，政府采購主要集中在辦公用品、公務用車及相關服務等日常消費性支出方面。

　　——在深圳市政府于1997年11月以公開招標方式采購27輛公務用車，有7家汽車供應商參加投標競爭，中標成交價比市價低7.1%，市財政因此節(jié)省資金70余萬元。該市1998年2月對城市綠化工程進行招標，有34家專業(yè)公司投標，結果兩家公司以低于預算價52%的價格中標，財政因此節(jié)省綠化開支155萬元。目前深圳市已進行的1.5億元政府采購中，節(jié)省資生近2000萬元。

　　——重慶市于1997年底第一次以公開招標的方式為市級行政事業(yè)單位統(tǒng)一采購65輛公務用車，成交額比原來財政預算安排資金節(jié)約350萬元，開支節(jié)約率達到20%；前不久該市又第二次公開拓標采購42輛公務用車，又從1068萬元的預算中節(jié)資168.7萬元，節(jié)約率達15.8%.

　　——此外，河北、北京、山東等其它一些省市也進行了政府采購招標的試點工作。從試點地區(qū)的情況看，招標采購節(jié)約率普遍為10－15%，少數(shù)項目達到30%甚至50%.目前全國政府采購金額估計在2000億元左右，若按10%的平均節(jié)資率計算，每年可節(jié)省采購資金200億元。

　　二、國家重點建設項目招標

　　對建設項目實行招標投標，是國家投資計劃實施中的一個非常重要的環(huán)節(jié)，是項目投資概算能否控制得住的一個關鍵措施。國家計委就與有關部門聯(lián)合發(fā)布了《建設工程招標投標暫行規(guī)定》，此后又發(fā)布了《工程設計招標投標暫行辦法》（1985年6月）、（關于加強國家重點建設項目及大型建設項目招標投標管理的通知》（1991年2月）等，提出：建設項目的設計、設備采購、施工除有特殊原因不宜招標外（要提前報經(jīng)國家計委備案），都要創(chuàng)造條件實行招標投標，可根據(jù)工程的性質、規(guī)模、復雜程度及其他客觀條件，分別采取公開招標、邀請招標和議標等方式。1997年，國家計委在總結實踐經(jīng)驗的基礎上，為加強重點建設項目的管理，制定并發(fā)布了《國家基本建設大中型項目實行招標投標的暫行規(guī)定》，提出建設項目主體工程的設計、建筑安裝、監(jiān)理和主要設備、材料供應、工程總承包單位以及招標代理機構，除有特殊情況或要求外，都應實行招標投標，并強調在條件允許下，建設項目及其項目法人的確定、不涉及特定地區(qū)或不受資源限制的項目建設地點的選定、項目前期評估咨詢單位的確定，也應當通過招標投標進行。此外，在國家計委頒發(fā)的《關于實行建設項目法人責任制的暫行規(guī)定》（1996年4月）、《國家重點建設項目管理辦法》（1996年6月）以及有關部門的有關招標投標規(guī)定中，也都對建設項目招標投標的有關程序及實體問題進行規(guī)定。

　　目前，國家建設項目招標投標工作已得到大面積推廣，并已取得了顯著的經(jīng)濟和社會效益。如三峽、二灘、小浪底工程等重大項目，都是國家投資為主、關系國民經(jīng)濟和社會發(fā)展全局的大項目。這些項目采用招標投標，對全國固定資產(chǎn)投資的管理和投資效益的提高產(chǎn)生了重大影響。

　　三、建設工程招標

　　八十年代初，我國率先在工程建設領域推行招標投標制，作為建筑業(yè)和基本建設管理體制改革的突破口，從此拉開了我國招標投標制度全面推廣和發(fā)展的序幕。

　　1983年6月7日，原城鄉(xiāng)建設部印發(fā)了《建筑安裝工程招標投標試行辦法》，規(guī)定“凡經(jīng)國家和省、市、自治區(qū)批準的建筑安裝工程，均可按本辦法的規(guī)定，通過招標，擇優(yōu)選定施工單位。持有營業(yè)執(zhí)照的國營建筑企業(yè)和集體所有制施工單位，均可通過投標，承攬任務”。這是建設工程招標投標的第一個部門規(guī)章，也是我國第一個對招標投標做出較詳盡規(guī)定的辦法，它的頒布為我國推行招標投標制奠次年，我國開始全面推行招標投標制。

　　1992年12月30日，建設部發(fā)布了《工程建設施工招標投標管理辦法》，規(guī)定“凡政府和公有制企、事業(yè)單位投資的新建、改建、擴建和技術改造工程項目的施工，除某些不適宜招標投標的特殊工程外，均應按照本辦法，實行招標投標”。這個規(guī)定對規(guī)范招標投標各方行為起了積極作用。

　　上述各項政策法規(guī)的出臺，極大地推動了全國建設工程招標投標工作的開展。1984年，招標投標面積只占當年施工面積的4.8%，1985年這個比例上升為13%，1986年為15%，1987年為18%，1988年為21.7%，1989年為24%，1990年為29.5%.1996年達到54%，個別省市如陜西、河北、江蘇等高達90%以上。

　　我國對建設工程招標投標的日常監(jiān)督管理主要通過全國各級建設工程招標投標管理辦公室進行的，這個管理辦公室為政府授權管理建設工程招標投標的事業(yè)單位，其基本管理職能為工程報建、招標投標、建設單位資格管理

　　管理主要通過全國各級建設工程招標投標管理辦公室進行的，這個管理辦公室為政府授權管理建設工程招標投標的事業(yè)單位，其基本管理職能為工程報建、招標投標、建設單位資格管理、工程合同管理、發(fā)承包代理單位管理和市場行為的檢查監(jiān)督，直至工程發(fā)包承包全過程的監(jiān)督管理。目前全國絕大多數(shù)地級以上城市都建立了的招標投標管理辦公室，據(jù)不完全統(tǒng)計，列入招標投標管理辦公室事業(yè)編制專職從事管理工作的人員近3000人。這些管理機構為推動我國招標投標工作起了重要的作用。

　　全國目前已有21個省、自治區(qū)、直轄市人大頒發(fā)了《建筑市場管理條例》；有7個省、自治區(qū)、直轄市頒發(fā)了《建設工程招標投標管理條例》。在這些地方性法規(guī)出臺后，不少地方還制定與之配套的規(guī)章和規(guī)范性文件，包括報建、招標代理、招標申報、招標文件及標底管理審查，開標、評標、定標、百分制評標等方面的管理規(guī)定，規(guī)范招標投標管理，減少工作的隨意性。

　　以標底為基礎的投標報價體系。標底是依據(jù)全國統(tǒng)一工程量計算規(guī)則、預算定額和計價辦法計算出來的工程造價，是投資者對建設工程預算的期望值，也是評標的參考中準價。標底需要經(jīng)過建設系統(tǒng)的招標辦的審查，以保證其準確性和權威性。開標前標底是保密的，任何人不得泄露標底。為減少標泄密現(xiàn)象的發(fā)生。招標投標管理機構審定標底的時間是在投標截止之后，開標之前。標底有一定的上下浮動范圍，在這個浮動范圍內(nèi)投標報價有效，超出浮動范圍的投標報價無效。

　　建立了以百分制為主體的評標定標辦法。我國大部分地區(qū)采用的是百分制評標辦法，即設立造價、質量、工期、信譽等若干指標，賦予每項指標一定的分值，逐項打分，得分最高者中標�？紤]到項目經(jīng)理是工程的具體實施者，在項目實施過程中有著拳足輕重的作用，招標投標管理工作在強化對投標企業(yè)管理的同時，還建立項目經(jīng)理檔案，考核項目經(jīng)理的業(yè)績，并將業(yè)績量化記分帶入百分制評標中，直接影響企業(yè)能否中標�？己隧椖拷�(jīng)理的做法，從根本上解決項目層層轉包、多頭掛靠的混亂現(xiàn)象，促使項目經(jīng)理提高素質，提高工程建設管理水平。除百分制評標法外，我國部分地區(qū)在技術簡單、利潤高的建設工程中開始實行合理低標中標法，取得了初步成功。

　　四、進口機電設備招標與機械成套設備招標

　�。ㄒ唬┻M口機電設備招標

　　我國的機電設備招標投標事業(yè)是改革開放以后逐步發(fā)展起來的。1985年為了深化流通體制改革，改革機電設備進口管理工作，國務院決定開展機電設備招標工作，并批準成立了中國機電設備招標中心。十多年來，全國機電設備招標系統(tǒng)進行了1萬多個項目的招標，進口設備招標150多億美元，平均節(jié)匯率在10%以上，國內(nèi)設備招標50多億元，平均節(jié)資率15%以上，取得了較好的經(jīng)濟效益和社會效益，為改革開放和經(jīng)濟建設發(fā)揮了重要作用。

　　我國進口機電設備招標工作的發(fā)展，大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。第一階段是起步階段。1985年中國機電設備招標中心成立后，一邊著手制訂招標工作的制度辦法，一邊批準組建了北京、上海、天津、廣州、武漢、西安、重慶、沈陽八個中心城市招標機構。并選擇一些合適的項目，參照世界銀行等國際上的經(jīng)驗和采購程序，結合中國的國情，在招標的程序和效果方面進行試點，積累了一些基本經(jīng)驗。二是進口機電設備國內(nèi)招標的全面推廣階段。這個階段從1987年開始，提出了以下要求：凡國內(nèi)建設項目需要進口的機電設備，必須先委托中國機電設備招標中心下屬的招標機構在中國境內(nèi)進行公開招標；凡國內(nèi)制造企業(yè)能夠中標制造供貨的，就不再批準進口，國內(nèi)不能中標的，可以批準進口。三是開展國際招標階段。隨著我國改革開放的進一步深入，我國在改革關稅、進口管理等方面采取了一系列重大舉措，明確要求機電設備招標要按國際慣例辦事。從1992年開始，中國機電設備招標中心帶領各地招標機構逐步轉向國際招標，即對用戶所需進口的機電設備進行公開的國際招標，公平對待國內(nèi)外投標者，優(yōu)者中標。1994年，我國對進口體制進行重大改革，除了大幅度降低關稅外，還對非關稅制度進行了重大改革，將機電產(chǎn)品管理分為三大類：第一類是實行配額管理的機電產(chǎn)品；第二類是實行招標的特定機電產(chǎn)品；第三類是自動登記進口機電產(chǎn)品。對特定機電產(chǎn)品，由國家指定的28家專職機構進行招標。

　　我國機電設備招標工作經(jīng)過十多年的發(fā)展，已經(jīng)初步走向成熟，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是建立了比較完善的制度辦法。1986年制定了《申請進口機電設備國內(nèi)招標投標管理暫行辦法》，1987年又做了補充規(guī)定。1993年發(fā)布了《機電設備招標投標指南》。明確了招標需遵循的原則、基本程序，提出了招標投標在與國際慣例相銜接中的指導意見。1996年11月，國家經(jīng)貿(mào)委頒布了《機電設備招標管理辦法》和《機電設備招標機構資格管理暫行辦法》。

　�。ǘ�）機械成套設備招標

　　長期以來，我國建設項目的成套設備供應實行計劃分配制。改革開放以后，招標投標在設備成套供應中越來越占據(jù)重要地位。從此，我國成套設備招標投標工作經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：

　　起步階段。我國建設項目成套設備招標投標工作起步于1984年。當時，上海市成套公司為上海益民啤酒廠及浦東煤氣廠一期工程組織設備成套：北京成套局為華東啤酒廠組織設備成套。兩家成套公司都借鑒世界銀行設備招標的做法，采取了打破地區(qū)、部門以及軍工和民用的界線，進行了招標擇優(yōu)選擇，取得了很好效益。為此，原物資部成套管理局立即在成套系統(tǒng)推廣了上海、北京的招標經(jīng)驗。1986年，又選定山西鋁廠二期工程進行試點，將工程所需大型專用設備采用招標和詢價比價方式落實了設備采購，對其中47臺壓力容器實行了招標。此后又陸續(xù)組織了中州鋁廠熱電站設備等一批國家重點建設項目所需設備進行了各種類型的招標試點，包括專用設備，批量大的通用設備，單項工程設備總承包招標等。

　　組織推行階段。為了加強對招標工作的管理和指導，進一步推動成套系統(tǒng)的招標工作，1987年4月原物資部成套管理局正式成立了招標管理機構，1987年編印了“建設項目設備招標實例選”，1988年召開了成套系統(tǒng)招標研討會，1990年與中國機電招標中心共同召開了全國招標發(fā)展研討會，1990年編印了“成套項目招標技術資料匯編”并建立了適應當時實際需要的招標管理程序，該年還完成了“成套設備推

　　推行招標競爭機制的系統(tǒng)研究和設計“課題。所有這些，都為完善成套設備招標投標工作做了很好的準備。

　　完善提高階段。多年來的招標實踐證明，要進一推行成套設備招標，提高招標工作的管理水平，必須加強政策法規(guī)研究，加強制度化規(guī)范化建設，進一步理順并創(chuàng)造有利于推行招標的外部條件，建立有利于推行招標的內(nèi)部機制。為此，我國逐步建立了一整套適合成套系統(tǒng)招標工作需要，具有中國成套設備招標特色，切實可行的“文本”“程序”“方法”“意見”“數(shù)據(jù)庫”“辦法”“規(guī)定”等。1991年，原物資部頒發(fā)了《建設工程設備招標投標管理暫行辦法》，這是成套系統(tǒng)乃至全國基本建設領域推行設備招標管理的第一個法規(guī)性文件；1995年，為了適應新的形勢要求，原國內(nèi)貿(mào)易部印發(fā)了修訂后的《建設工程設備招標管理試行辦法》；1996年，原國內(nèi)貿(mào)易部、原機械部等部門聯(lián)合印發(fā)了《建設工程設備招標機構資格管理試行辦法》；各地也相繼制定了本地區(qū)的法規(guī)和辦法。上述法規(guī)制度的出臺，有力地推動了我國成套設備招標工作的開展。

　　經(jīng)過十幾年的發(fā)展完善，我國成套設備招標投標工作呈現(xiàn)出以下特點：

　　首先，成套設備的招標投標是為國家基本建設項目、技術改造項目選用的一種采購方式，是建立在公有制基礎上的法人之間的經(jīng)濟活動，企業(yè)之間、勞動者之間的根本利益是一致的，沒有根本利害沖突，在這個基礎上開展的招標競爭是一種互相協(xié)作，互相促進，鼓勵先進的競爭。同時，由于成套設備具有較高的技術經(jīng)濟要求，因此只有符合條件的有關設備制造單位才可以參加投標或聯(lián)合投標。

　　其次，成套設備招標投標的客體具有層次性和可分性。建設項目需要的成套設備招標可分為兩個層次：一是建設項目設備總承包招標，二是在設備承包基礎上組織單項設備招標；具體又可分以下幾種情況：

　�。�1）按大型設備、專用設備、非標準設備及機組、系統(tǒng)、生產(chǎn)線成套設備進行招標；

　�。�2）按建設進度分單項或子項所需設備進行招標；

　�。�3）按設計階段分初步設計或施工面設計所需設備進行分段招標；

　�。�4）按整個項目所需沒備一次性總招標；

　�。�5）按工程建設需要從工藝、設備的設計到安裝調試進行設備總承包招標。成套設備招標投標可根據(jù)工程性質、建設規(guī)模、技術復雜程度分別采取公開招標、邀請招標或議標等方式。

　　再次，成套設備招標具有一定的范圍和條件。建設工程所需的成套裝備，不是也不可能是全部采用招標方式來組織供應，這是由于產(chǎn)品的特點及市場的實際情況所決定的。有的產(chǎn)品由于技術十分復雜，國內(nèi)獨家生產(chǎn)或有屈指可數(shù)的幾家具有承擔能力；有的工期緊迫，需方用貨急切，時間不能等待；少數(shù)特殊工程項目設備保密性強；有的批量太小，產(chǎn)值不大，不足以引起企業(yè)投標競爭興趣；有的短線產(chǎn)品產(chǎn)品供不應求；等等。除上述特殊原因不宜招標外，其他均適宜進行招標。

　　機電設備和機械成套設備招標投標存在的問題，最主要的有：一是認識問題。受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟思想的影響，對招標的重要性認識不清，常常用企業(yè)自主權干擾招標工作的開展；二是受部門利益、地方利益的影響，條塊分割依然存在，不利于開放、競爭、有序的設備招標投標市場體系的形成，限制了招標投標發(fā)展的空間；三是設備招標的份額很小。例如，中國機電設備招標中心系統(tǒng)每年約完成15億美元的招標采購，中國外貿(mào)系統(tǒng)招標機構每年完成近20億美元的利用國外貸款項目的招標，國內(nèi)設備招標就微乎其微了。這點份額很難與中國每年固定資產(chǎn)投資項目采購設備總量相比。四是管理相對落后，導致招標工作困難重重，推廣招標的難度很大，因而設備招標潛力還很大。

　　五、科技項目招標

　　1996年4月，國家科委首次對國家重大科技產(chǎn)業(yè)工程項目—“高清晰度電視功能樣機研究開發(fā)工程項目”實行公開招標。這一招標活動所產(chǎn)生的影響及意義已超出了項目本身，不僅在我國科技界產(chǎn)生了積極的反響，而且也為進一步推動我國科技計劃項目實行招標制奠定了實踐基礎。

　　長期以來，我國的科技工作主要是依靠計劃和行政手段來進行管理和調整的。從科研課題的確定到研究開發(fā)，直至試驗、生產(chǎn)，都由國家指令性計劃安排。國家用于發(fā)展科技事業(yè)特別是科研項目的經(jīng)費，主要來自于財政撥款，并且通過計劃方式來確定經(jīng)費的投向和分配。科研項目及其經(jīng)費的確定，往往是通過自上而下或自下而上的封閉方式確定。這種做法，不僅在決策上具有一定的盲目性，而且在具體實施過程中還存在著項目重復、部門分割、投入分散、人情照顧等弊端，使有限的科技投入難以發(fā)揮最優(yōu)的功效。為此，自1985年以來，國家有關科技政策法規(guī)多次明確，科技計劃項目要實行招標投標制。這些政策法規(guī)主要有《中共中央關于科學技術體制改革的決定》（1985年3月13日）、《中共中央、國務院關于加速科技進步的決定》（1995年5月6日）、《國務院關于“九五”期間深化科學技術體制改革的決定》（1996年9月15日）、《中華人民共和國促進科技成果轉化法》（1996年5月15日）、《國家科委“九五”國家科技攻關任務招標投標暫行管理辦法》（1996年6月17日）等。

　　目前，政府對科技的投入，仍在整個科技投入中占有相當大的比例。1995年，國家科技投入中央財政撥款額為301.88億元；由國家科委實施的國家“863”計劃，1987年以來財政撥款額為24.5億元；國家科技攻關計劃，由國家科委負責部分的財政撥款額，“八五”期間為13.89億元，“九五”期間計劃撥款23－25億元。此外，國務院其他主管部門、軍工科研管理部門、地方各級人民政府、國有企事業(yè)單位等，也對科研項目的研究開發(fā)活動投入了大量的資金。如何更好地使用好這些科技投入，以最低的投入獲得最優(yōu)的成果，促進科技進步，就成為科技招標投標工作的重要任務。然而，由于體制上的限制、認識上的差異、觀念

　　上的陳舊以及科技招標的實際難度等種種原因，科技項目招標投標進展緩慢，目前還仍處于試點探索階段。

　　目前，科技項目招標中存在的主要問題有：

　�。�1）科技項目招標范圍較難確定。國家科技計劃項目種類較多，經(jīng)費使用方式和目

　　目的不一。國家科技投入，既包括財政撥款，也有大量科技貸款。除用于開發(fā)研究外，還有用于基礎性研究，部分有商業(yè)化價值和產(chǎn)業(yè)化前景的研究項目還有資金回收等問題，如何確定科技項目招標范圍，是下一步國家法律法規(guī)急需解決的問題。

　�。�2）國家科技財政投入經(jīng)費部分帶有“事業(yè)”性質，與一般的公共采購行為有所不同，因此，對投標人是否應有所有制方面的限制，尚待探討。如1996年國家科委進行的高清晰度電視功能樣機的招標，在招標公告中即要求投標人為“國有企事業(yè)單位”。

　�。�3）科技項目內(nèi)容上的特殊性，使科技項目的確定除價格因素外，還有一個技術風險的因素。既要使價格最低，同時又要使技術風險最小，因此標底的確定及評標必須考慮技術上的因素，這是科研項目招標中較難操作的一個難點。

　�。�4）科技項目招標代理機構的建設問題。目前，全國尚元專門的科技項目招標代理機構。這類代理機構亟待發(fā)展。

　　六、利用國際金融組織貸款和外國政府貸款進行的招標

　　改革開放以來，我國利用國際金融組織和外國政府貸款規(guī)模逐步擴大。目前，我國利用的國際金融組織和外國政府貸款主要有世界銀行貸款、亞洲開發(fā)銀行貸款、日本海外經(jīng)濟協(xié)力基金貸款等。1996年，我國利用國際金融組織貸款余額為167.39億美元，利用外國政府貸款余額為221.64億美元。按照貸款方的要求，利用這些貸款的項目一般均需采用國際或國內(nèi)競爭性招標（少數(shù)特殊情況例外）。我國對這些貸款的窗口管理部門，也根據(jù)貸款方的有關規(guī)定和要求，相繼制定了一些管理性的實施規(guī)定，如《世界銀行貸款項目國內(nèi)競爭性招標采購指南》、《世界銀行貸款項目機電設備招標采購審查辦法》、《關于世界銀行貸款項目招標采購采用標準文本的通知》、《關于頒布世界銀行和亞洲開發(fā)銀行貸款項目國際招標代理機構委托指南的通知》等。這樣，在我國形成了比較獨特的利用國際金融組織和外國政府貸款的競爭性招標投標。

　　利用上述貸款項目的招標投標，總的來說是比較透明、規(guī)范的，每一步程序都有相應的監(jiān)督措施，如招標文件的審查、資格預審決定的審核、評標的審核等，因而保證了公開、公平和較強的競爭性。但實踐中也出現(xiàn)了一些問題，主要有：一是國內(nèi)有關招標程序與國際金融組織招標程序存在一定差異，不能很好接軌；二是時間上，國內(nèi)的項目審批程序與世行項目準備程序不能銜接，往往造成采購計劃出現(xiàn)變化。例如世行項目的詳細采購計劃需進入項目的評估報告（SAR），而我方的很多審批步驟均在其后，如可研審批等等；三是貸款方及我國有關部門對招標文件及評標結果的審查時間過長，影響了招標投標的效率。