第七節(jié) 安全生產(chǎn)許可證條例

　　2004年1月13日國務院公布《安會生產(chǎn)許可證條例》，自公布之日起施行。《安全生產(chǎn)許可證條例》的立法日的是為了依法建立安全生產(chǎn)市場準入制度，產(chǎn)格規(guī)范安全生產(chǎn)條件，加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，防止和減少生產(chǎn)安全事故。這是我國第一部對煤礦企業(yè)、非煤礦礦山企業(yè)、建筑施工企業(yè)和危險化學品、煙花爆竹、民用爆破器材生產(chǎn)企業(yè)實施安全生產(chǎn)行政許可的行政法規(guī)。這部行政法規(guī)重在法律制度的建設和創(chuàng)新，依法確立了安全生產(chǎn)許可制度，填補了我國安全生產(chǎn)法律制度的一項空白?！栋踩a(chǎn)許可證條例》的施行，對于建立安全生產(chǎn)許可制度，依法規(guī)范企業(yè)的安全生產(chǎn)條件，強化安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，防止和減少生產(chǎn)安全事故，必將發(fā)揮重要的作用。

　　一、安全生產(chǎn)許可制度的適用范圍

　?。ㄒ唬┬姓S可概述

　　行政許可是國家行政機關管理國家事務和社會生活的強制性行政管理措施，它是各級行政機關實施行政管理活動的重要手段之一。在長期計劃經(jīng)濟體制和人治思想的影響下，一些地方人民政府和行政主管部門濫用行政權力，任意設置名目繁多的審批事項，項項要審批，程序繁瑣，收費高昂，使得企業(yè)和公民“敢怒不敢言”。審批失控又為滋生腐敗提供了溫床，一些國家公務人員私欲膨脹，巧立名目，借審批之機非法收費，貪污受賄，中飽私囊。審批過多過濫的現(xiàn)象，敗壞了國家機關和公務人員的形象，降低了國家機關的工作效率，妨礙了行政管理體制改革的順利進行，損害了國家和人民的根本利益。為了依法規(guī)范行政審批，建立廉潔高效、依法行政的政府，國務院決定對行政審批制度進行重大改革，組織了大規(guī)模的行政審批項目清理工作，先后兩批取消了數(shù)以千計的不合理和不必要的行政審批事項，減少了行政審批事項，改變了行政管理方式。為了鞏固和發(fā)展行政管理體制改革的成果，將行政許可納入法制軌道。2003年8月27日十屆全國人大常委會第四次會議審議通過了《中華人民共和國行政許可法》（下稱行政許可法），自2004年7月1日施行?！缎姓S可法》是繼《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復議法》之后又一部規(guī)范政府共同行為的重要法律，是我國第一部規(guī)范行政許可活動的專門法律?！缎姓S可法》對行政許可的設定、實施行政許可的機關、行政許可的范圍和種類、實施行政許可的程序、對行政許可事項的監(jiān)督檢查和法律責任等作出了明確的法律規(guī)定。認真學習貫徹《行政許可法》，對于深刻領會《安全生產(chǎn)許可證條例》的立法依據(jù)，建立和實施安全生產(chǎn)許可制度，至關重要。行政許可亦稱行政審批，是指行政機關根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。行政許可具有下列6個特征：

　　1．行政許可是一種法定的、強制性的行政管理活動。根據(jù)我國憲法和政府組織法的規(guī)定，各級人民政府及其各個組成部門、機構在各自的職權范圍內(nèi)享有實施行政管理的權力。行政許可是行政機關實施行政管理活動的重要手段之一。《行政許可法》授權的行政機關有權依法設定行政許可，對公民、法人或者其他組織等行政相對人從事某些特定活動的權利予以批準并進行監(jiān)督管理。從法理上講，設定和實施行政許可是國家行政管理權的具體體現(xiàn)。行政機關依法設定行政許可，不需要得到行政相對人的同意。只要行政機關認為有必要，并且按照法律規(guī)定設定行政許可，即為合法有效，行政相對人必須服從。行政許可法律關系的主體，有許可人和被許可人。許可人是指依法有權實施行政許可的行政機關。被許可人即行政相對人，是指依法取得從事特定活動的權利的公民、法人或者其他組織。

　　2．行政許可的設定機關和方式法定。行政許可的設定是指有關國家機關依照法律規(guī)定的權限、范圍刨設行政許可的行為。行政許可的設定機關和方式是指哪些國家機關有權設定行政許可以及行政許可采取什么方式設定，涉及到行政許可的設定權限和法定形式。這些都屬于立法行為的范疇，只能由法律作出規(guī)定?！缎姓S可法》對行政許可的設定機關和方式作出了明確的規(guī)定和嚴格的限制。《行政許可法》對此規(guī)定了下列4種情形：

　?。?）國務院制定行政法規(guī)或者作出決定的方式設定行政許可。國務院設定行政許可的權力和方式有兩種：一是在法律未設定行政許可的情況下，有權通過制定行政法規(guī)的方式，設定行政許可事項。二是在特殊情況下來不及制定行政法規(guī)設定行政許可的，國務院可以采用發(fā)布決定的方式設定行政許可。國務院可以決定設定臨時性的行政許可事項和其他行政許可事項。

　?。?）地方人民代表大會及其常務委員會通過制定地方性法規(guī)的方式設定行政許可。

　　法律、行政法規(guī)已經(jīng)設定的行政許可事項，地方性法規(guī)不得另設；沒有設定的行政許可事項，地方性法規(guī)有權設定。

　　（3）省級人民政府通過制定行政規(guī)章的方式設定行政許可。鑒于我國幅員遼闊，地方政府承擔的行政管理事務紛繁復雜，所以需要賦予省級人民政府一定的行政許可設定權?！缎姓S可法》規(guī)定，尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以通過制定行政規(guī)章設定臨時性的行政許可。臨時性行政許可實施滿一年需要繼續(xù)實施的，應當提請本級人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規(guī)。

　?。?）關于地方性法規(guī)和省級人民政府行政規(guī)章設定行政許可事項的禁止性規(guī)定。為了適當集中行政許可設定權，保證重要行政許可事項的國家設定權，規(guī)范地方行政許可權的行使，防止濫用行政許可設定權，法律從兩方面對地方性法規(guī)和省級人民政府行政規(guī)章不得設定的行政許可事項，明確作出了規(guī)定。一是規(guī)定某些行政許可事項，地方無權設定。地方無權設定行政許可的事項包括，應當由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可；企業(yè)或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。二是對地方有權設定的行政許可事項中有關地方保護的問題，作出了禁止性規(guī)定。地方設定的行政許可中，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務，不得限制其他地區(qū)的商品進入本地區(qū)市場。

　　《行政許可法》對無權設定行政許可的行政機關和設定方式作出了明確的規(guī)定，國務院各部門、直屬機構以及設區(qū)的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府沒有行政許可設定權，并且不得以法律、法規(guī)和省級政府行政規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件的形式設定行政許可。

　　3．行政許可的實施機關和方式法定。行政許可設定后，須由法定的行政機關按照法定的方式實施行政許可。行政許可的實施機關是具體履行行政許可職責的執(zhí)行機關，它不同于行政許可的設定機關，其范圍較大，層級較多。既包括某些行政許可的設定機關，又包括行政許可設定機關內(nèi)設的政府部門或者直屬機構，以及某些法定的社會組織。依照法律規(guī)定和現(xiàn)行行政管理體制，行政許可的法定實施機關主要有兩類，一類是縣級以上行政機關，另一類是符合法定條件的社會組織。

　　4．行政許可的實施程序法定。程序法定既是行政許可的重要特征，又是維護被許可人合法權益，保證行政許可實施機關公正、高效履行職責的必要條件。《行政許可法》對行政許可的申請與受理、審查與決定、期限、聽證、變更與延續(xù)等程序性問題，作出了明確的規(guī)定。被許可人申請行政許可和許可人決定行政許可，都要符合法定程序。違反法定程序的行為即構成程序違法，也會產(chǎn)生相應的法律后果和法律責任。

　　5．從事特定活動的權利義務法定。申請和決定行政許可的目的是取得從事特定活動的權利。是否賦予被許可人從事特定活動的權利以及設定何種權剩，是國家權力機關和行政機關以法律形式單方面決定的行為，不以被許可人是否認同為前提。依照法律規(guī)定，只要依法設定從事某些特定活動的行政許可，被許可人必須無條件地按照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定向行政許可實施機關提出申請，在取得從事特定活動的權利的同時，必須履行相應的法定義務。被許可人取得行政許可后，必須在批準的行政許可事項范圍內(nèi)從事特定活動，并接受行政許可實施機關的監(jiān)督管理。任何行政機關和個人均無權非法剝奪或者增加被許可人申請或者取得從事特定活動的權利，也不得擅自免除或者減少被許可人應盡的法定義務。許可人與被許可人在行政許可活動中享有權利與承擔義務的內(nèi)容雖然有所不同，但是權利與義務對等的原則是沒有例外的。只要享有法定權利，就必須承擔法定義務。許可人在實施行政許可權力的同時，必須履行法定職責，同樣沒有超越法律之外的任何特權。

　　6．違反行政許可的責任法定。實施行政許可的權責一致原則決定了法定義務與法定責任的一致性，不履行法定義務的后果必定是要承擔相應的法律責任。行政許可的責任主體是雙向的，包括許可人的法律責任和被許可人的法律責任。不論是許可人還是被許可人，只要實施了法律禁止的行為，就要承擔相應的法律責任。

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