政府賦予城投集團(tuán)城建土地儲(chǔ)備中心的職能，能統(tǒng)籌土地開(kāi)發(fā)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更快、更好地改善城投資產(chǎn)狀況，增強(qiáng)其投融資能力

　　作為政府投融資平臺(tái)，各地城投公司肩負(fù)的融資壓力巨大，特別是償債壓力越來(lái)越大，資金問(wèn)題、融資問(wèn)題成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要障礙。

　　為了增強(qiáng)城投公司的再融資能力，各地政府都在設(shè)法為城投公司注入新的資產(chǎn)，培育其自身造血功能。由于城投公司投資領(lǐng)域的特殊性，將相關(guān)土地增值收益用于平衡城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，是目前各地較普遍的做法。

　　用土地增值收益平衡城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，總的來(lái)說(shuō)可以分為兩類(lèi)，一類(lèi)是政府將土地儲(chǔ)備的職能直接賦予城投公司，比如上海、重慶等市政府直接賦予城投公司城建土地儲(chǔ)備中心的職能，用土地儲(chǔ)備收益來(lái)平衡城市建設(shè)的資金缺口；另一類(lèi)是由城投公司受土地儲(chǔ)備中心委托，代理進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，同時(shí)政府明確該地塊實(shí)現(xiàn)的土地增值收益定向用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的投資平衡，城投公司無(wú)土地儲(chǔ)備職能，相當(dāng)于土地儲(chǔ)備中心的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)代建單位。

　　政府賦予城投集團(tuán)城建土地儲(chǔ)備中心的職能，能統(tǒng)籌土地開(kāi)發(fā)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更快、更好地改善城投資產(chǎn)狀況，增強(qiáng)其投融資能力。

　　賦予城投公司城建土地儲(chǔ)備職能、設(shè)立城建土地儲(chǔ)備中心的優(yōu)勢(shì)

　�。ㄒ唬┯欣�于增強(qiáng)城投公司的持續(xù)融資能力，實(shí)現(xiàn)城建融資平臺(tái)的可持續(xù)發(fā)展。

　　作為城市建設(shè)投融資平臺(tái)，各地城投公司組建之后，都充分利用政府財(cái)政資金投入，進(jìn)行了多種渠道的融資，有效實(shí)現(xiàn)了政府財(cái)政投入的放大。與此同時(shí)，城投公司資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)也都發(fā)生了巨大變化，都存在資產(chǎn)負(fù)債率增高、融資能力下降的問(wèn)題。

　　組建城建土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)土地的一級(jí)開(kāi)發(fā)，土地收益定向用于城建項(xiàng)目，是提高城建投融資平臺(tái)可持續(xù)發(fā)展的有效手段。

　　同時(shí)，由于直接將土地資產(chǎn)注入城投公司面臨著一系列的政策和操作障礙，通過(guò)成立城建土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，城投公司擁有了土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)權(quán)，可以起到將土地資產(chǎn)間接注入的作用，將給城投公司帶來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇。

　�。ǘ�）有利于降低政府信用風(fēng)險(xiǎn)，做到以收定支。

　　以政府信用為依托的銀行貸款是城建資金的主要來(lái)源，隨著城建投融資平臺(tái)的透支，持續(xù)融資能力下降，政府信用風(fēng)險(xiǎn)日益增大，且以政府信用融資，容易造成城建投資膨脹，寅吃卯糧，城市發(fā)展后勁不足。

　　組建城建土地儲(chǔ)備中心，政府可根據(jù)城建需求和財(cái)政狀況，選擇適當(dāng)?shù)某墙▋?chǔ)備地塊，由儲(chǔ)備單位按照銀行的信用評(píng)估合理融資，能有效降低政府信用風(fēng)險(xiǎn)，做到以收定支。

　�。ㄈ�）有利于發(fā)揮一體化運(yùn)作的優(yōu)勢(shì)，減少土地資源收益流失，提高土地儲(chǔ)備工作效率。

　　目前，沒(méi)有設(shè)立城建土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的城市，幾乎都存在土地儲(chǔ)備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的問(wèn)題，土地出讓收益不足以平衡配套基礎(chǔ)設(shè)施投入的尷尬局面在各地屢見(jiàn)不鮮，甚至不斷出現(xiàn)正在報(bào)批城建項(xiàng)目的建設(shè)用地被批租給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的現(xiàn)象，這不僅降低了土地儲(chǔ)備效率，甚至干擾了城建項(xiàng)目的順利實(shí)施。

　　組建城建土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，可將城市建設(shè)項(xiàng)目與周邊經(jīng)營(yíng)性土地統(tǒng)籌考慮，通過(guò)項(xiàng)目的實(shí)施有效提升周邊土地價(jià)值，從而最大限度地避免政府土地收益的流失；同時(shí)，在項(xiàng)目的策劃階段，城建土地儲(chǔ)備中心可以根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)施計(jì)劃，提前實(shí)施項(xiàng)目用地的征地拆遷和土地儲(chǔ)備工作。

　　一方面可節(jié)約投資，另一方面可大大降低征地拆遷對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的影響，進(jìn)一步提高城建資金的使用效率。

　　組建城建土地儲(chǔ)備中心在國(guó)家政策層面是可行的

　　（一）國(guó)家政策規(guī)定土地出讓收入能夠用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

　　根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（2006年100號(hào)文），土地出讓收入使用范圍主要有五項(xiàng)，即征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開(kāi)發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出、其他支出。用于完善國(guó)有土地使用功能的配套設(shè)施建設(shè)支出是土地出讓收入的重要支出內(nèi)容。建立城建土地儲(chǔ)備平臺(tái)，專(zhuān)門(mén)儲(chǔ)備城市配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)土地，并將土地增值收益納入城市建設(shè)基金管理范疇，是將土地出讓收支全額納入預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理政策的細(xì)化，有利于政策的進(jìn)一步落實(shí)。

　�。ǘ�）國(guó)家對(duì)土地儲(chǔ)備主體沒(méi)有一城一家的限制

　　2001年的國(guó)務(wù)院15號(hào)文對(duì)土地儲(chǔ)備和交易制度提出了原則性的指導(dǎo)意見(jiàn)，國(guó)內(nèi)大部分市、縣都制定了地方性的土地儲(chǔ)備制度，但全國(guó)性的政策法令還沒(méi)有。目前我國(guó)已累計(jì)成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)2000多家，從各地的情況，大部分城市的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為事業(yè)性質(zhì)的土地儲(chǔ)備中心，少數(shù)城市的企業(yè)享有土地儲(chǔ)備職能。國(guó)土資源部正在起草的《土地儲(chǔ)備管理辦法》（征求意見(jiàn)稿）明確提出了“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)為獨(dú)立的事業(yè)法人單位”的要求，但沒(méi)有一城只能有一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的限制。

　　有關(guān)城市土地儲(chǔ)備的做法

　　2004年，為了適應(yīng)城市發(fā)展建設(shè)需要，上海市修訂了《上海市土地儲(chǔ)備辦法》，取消了單一土地儲(chǔ)備中心的限制性規(guī)定，允許設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，在特定區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)施土地儲(chǔ)備。近年來(lái)，上海市政府為實(shí)施城市重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，逐步特批成立了多個(gè)具有城市土地儲(chǔ)備職能的機(jī)構(gòu)。

　　2002年，重慶市政府在原有地產(chǎn)集團(tuán)履行市土地儲(chǔ)備中心的功能的同時(shí)，組建了城建土地儲(chǔ)備中心，賦予城投公司一級(jí)市場(chǎng)的土地儲(chǔ)備、開(kāi)發(fā)資格，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開(kāi)發(fā)，使土地由生地變熟地后進(jìn)交易中心掛牌，增值收入返還城投公司用于城市建設(shè)。

　　目前，重慶城投公司已經(jīng)走出了單一依靠財(cái)政支持的窘境，成立了自己的土地儲(chǔ)備中心，實(shí)現(xiàn)了城市建設(shè)資金籌措上相對(duì)的自主性。政府通過(guò)對(duì)城投公司土地整理儲(chǔ)備的授權(quán)，不僅注入了資產(chǎn)，提高了城投公司的資產(chǎn)質(zhì)量和企業(yè)信用，而且解決了長(zhǎng)期以來(lái)公益性城市基礎(chǔ)設(shè)施投入無(wú)產(chǎn)出、償債無(wú)來(lái)源的老大難問(wèn)題，建立了誠(chéng)信舉債機(jī)制。另外，天津、杭州等城市也運(yùn)用了類(lèi)似的模式。

　　作為城市土地儲(chǔ)備中心土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的代建單位，城投公司資產(chǎn)狀況近期可能進(jìn)一步惡化

　　城投公司作為一定地域土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的代建單位，相關(guān)土地增值收益定向用于平衡特定城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的投資平衡，從遠(yuǎn)期看是可行的，而且在一定程度上，可以起到統(tǒng)籌土地儲(chǔ)備一級(jí)開(kāi)發(fā)與城市基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌推進(jìn)的作用。

　　但是，從征地拆遷到生地變熟地、進(jìn)入交易市場(chǎng)的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)過(guò)程，往往需要3～5年或更長(zhǎng)的時(shí)間，在目前宏觀政策條件下，土地增值收益定向返還城投公司所需時(shí)間可能更長(zhǎng)，而作為代建單位，土地資產(chǎn)無(wú)法直接成為城投公司融資的工具，政府希望通過(guò)土地資產(chǎn)注入解決城投公司資產(chǎn)負(fù)債率較高、持續(xù)融資能力下降的目的難以在3～5年內(nèi)實(shí)現(xiàn)。

　　不僅如此，由于各地政府和土地儲(chǔ)備中心難以向城投公司注入充足的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)周轉(zhuǎn)金，城投公司還必須融資墊付土地一級(jí)開(kāi)發(fā)資金，而土地一級(jí)開(kāi)發(fā)資金需求巨大，且運(yùn)作周期較長(zhǎng)，這實(shí)際上是在城投公司為城建項(xiàng)目融資任務(wù)之外，又添加了一個(gè)巨大的融資任務(wù)。這種方式不僅無(wú)助于改善城投公司資產(chǎn)狀況，近期還會(huì)起到相反的作用。

　　由此可見(jiàn)，在地方政府財(cái)政投資力度暫時(shí)有限的情況下，要盡快改善作為政府城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資平臺(tái)的“城投公司”的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)其投融資能力，賦予城投公司土地儲(chǔ)備職能，將土地資產(chǎn)注入城投公司，是一種較其他方式更快、更好的方式。