中國在水土保持方面的努力由來已久，但將水土保持與調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、扶貧以及全社會的可持續(xù)發(fā)展聯(lián)系起來則是新近的創(chuàng)舉。在長江上游和黃河中上游地區(qū)實(shí)施退耕還林還草工程即是這樣一種創(chuàng)舉。

　　兩個(gè)重大的事件成為這一工程的導(dǎo)火索。一是1997年的黃河斷流，一是1998年的長江洪水。

　　1997年的黃河斷流累計(jì)267天，創(chuàng)歷史最高記錄，給下游的工農(nóng)業(yè)重要省份山東省造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。黃河斷流的原因眾說紛紜，當(dāng)年天旱肯定是重要原因。但一些專家指出，黃河中上游灌溉農(nóng)業(yè)過度發(fā)展可能是最主要的因素。

　　1998年的長江洪水奪取了許多生命，并造成重大的社會財(cái)富損失。災(zāi)后反思，人們開始把目光轉(zhuǎn)向長江中上游已遭到嚴(yán)重破壞的天然林資源。一時(shí)間，西南部省份紛紛宣布森林禁伐。天然林保護(hù)工程也由此啟動。隨后，更多的證據(jù)表明，在長江、黃河中上游的陡坡地上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動是導(dǎo)致水土流失的更重要的原因。1999年秋天，朱镕基總理在考察了西部六省的有關(guān)情況后，提出了退耕還林還草的主張。隨后，四川、甘肅和陜西三省率先開始退耕還林還草試點(diǎn)。2000年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，退耕還林還草工程在全國13省（市），174個(gè)縣展開試點(diǎn)。

　　退耕還林還草工程

　　退耕還林還草工程的目標(biāo)，是要將長江上游、黃河中上游地區(qū)水土流失嚴(yán)重的坡耕地上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)停止下來，代之以林草植被的恢復(fù)，以實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和全社會的可持續(xù)發(fā)展。

　　退耕還林還草工程的對象是被開墾的陡坡地。據(jù)目前的統(tǒng)計(jì)，全國25度以上的坡耕地共9100萬畝，西部地區(qū)占70％以上。兩年來，在退耕還林還草工程的實(shí)施過程中，人們開始注意到，實(shí)際已開墾和耕種的陡坡地面積要遠(yuǎn)大于統(tǒng)計(jì)上顯示的數(shù)據(jù)。

　　在退耕還林還草工程實(shí)施的過程中，國家推出的主要政策措施包括：

　�。�1）向退耕戶無償提供糧食。目前實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)依流域劃分，長江上游地區(qū)每畝地每年補(bǔ)助原糧300斤，黃河上游地區(qū)每畝地每年補(bǔ)助原糧200斤。每斤糧食按0.7元折算，由中央財(cái)政承擔(dān)。

　�。�2）向退耕戶提供現(xiàn)金補(bǔ)貼。在補(bǔ)貼年限內(nèi)，現(xiàn)金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)按每畝退耕地每年補(bǔ)助　20元安排，用于補(bǔ)貼農(nóng)民的醫(yī)療、教育等方面的必要的開支。

　�。�3）向退耕戶無償提供種苗。退耕還林（草）所需種苗，由林業(yè)部門負(fù)責(zé)組織供應(yīng)。經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是每畝地50元。

　�。�4）實(shí)行個(gè)體承包。

　�。�5）實(shí)行“退一還二、還三”甚至更多，即農(nóng)民除了負(fù)責(zé)每退一畝耕地造林，還要承擔(dān)兩畝或兩畝以上宜林荒山荒地造林種草任務(wù)。

　�。�6）實(shí)行報(bào)賬制，即農(nóng)戶按規(guī)定數(shù)量和進(jìn)度進(jìn)行退耕還林（草），林業(yè)部門組織檢查驗(yàn)收退耕還林（草）的進(jìn)度、質(zhì)量及管護(hù)情況，農(nóng)戶憑發(fā)放的退耕任務(wù)卡和驗(yàn)收證明，按報(bào)賬制辦法領(lǐng)取糧食和現(xiàn)金補(bǔ)助。

　　退耕還林還草工程的計(jì)劃實(shí)施期為2000—2010年。其中，2000年和2001年是試點(diǎn)階段。2000年試點(diǎn)計(jì)劃任務(wù)為退耕還林（草）564.9萬畝、宜林荒山荒地造林701.3萬畝，實(shí)際完成退耕還林（草）573萬畝、宜林荒山荒地造林672.9萬畝，分別占計(jì)劃任務(wù)的101.4％和96％。2001年國家下達(dá)退耕還林（草）計(jì)劃任務(wù)630萬畝、宜林荒山荒地造林845萬畝。到2001年底，已完成退耕地還林（草）598.4萬畝、宜林荒山荒地造林729.2萬畝，分別占計(jì)劃任務(wù)的95.8％和86.3％。加上1999年四川、陜西、甘肅三省經(jīng)國家確認(rèn)完成退耕還林還草面積572.2萬畝、宜林荒山荒地造林99.7萬畝，三年退耕地還林還草已達(dá)到1743.6萬畝、宜林荒山荒地造林1501.8萬畝。

　　1999年、2000年和2001年共安排資金36.5億元，其中種苗補(bǔ)助約6.2億元、糧食和現(xiàn)金補(bǔ)助30.3億元。所需種苗補(bǔ)助，由中央國債專項(xiàng)建設(shè)資金安排；所需糧食折算現(xiàn)金和現(xiàn)金補(bǔ)助資金來源為財(cái)政部撥款。（國家發(fā)展計(jì)劃委員會、國務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室文件，2001）。

　　政策實(shí)施情況

　　群眾熱烈響應(yīng)

　　有兩個(gè)方面的信息能夠反映退耕還林還草政策受歡迎的程度。首先，受調(diào)查的農(nóng)戶對此政策表示歡迎。在我們案例調(diào)查組所到的7個(gè)縣里，5個(gè)縣愿意參加退耕還林還草工程的農(nóng)戶超過90％。

　　地方政府也普遍對此工程持相當(dāng)積極的態(tài)度。一個(gè)重要的標(biāo)志是，基本上所有地區(qū)安排的退耕地?cái)?shù)量都達(dá)到或超過計(jì)劃下達(dá)的數(shù)量。盡管如此，國家林業(yè)局項(xiàng)目主管部門仍不停收到各地要求增加指標(biāo)和調(diào)整補(bǔ)貼兌現(xiàn)規(guī)模的要求。這有一個(gè)工作方面的原因。多數(shù)地區(qū)退耕的工作早于計(jì)劃下達(dá)的時(shí)間，因此退耕指標(biāo)的安排有一定的盲目性。案例調(diào)查縣實(shí)際完成數(shù)與計(jì)劃完成數(shù)有較大差異。從各省統(tǒng)計(jì)來看，超計(jì)劃完成的情況還要多一些。超計(jì)劃完成任務(wù)意味著國家面臨超計(jì)劃的資金要求，產(chǎn)生新的財(cái)政負(fù)擔(dān)和政府取信于民的問題。但與某些項(xiàng)目上地方政府和老百姓消極怠工的現(xiàn)象相比，現(xiàn)在的過度熱情應(yīng)該說是令決策者感到欣慰的事。

　　為什么基層政府和農(nóng)民會踴躍參與退耕還林還草的項(xiàng)目呢？一個(gè)最顯而易見的原因是中央政府提供了慷慨的物質(zhì)條件。從表1可以看出，在大多數(shù)案例調(diào)查縣，退耕地塊正常年份的糧食年產(chǎn)量低于相應(yīng)的糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。如果以土地的凈產(chǎn)出作為農(nóng)民決策依據(jù)，現(xiàn)在的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)實(shí)惠，難怪農(nóng)民會蜂擁而至。從另一方面，我國西北多數(shù)地區(qū)已經(jīng)連續(xù)3、4年干旱，有些地區(qū)土地近乎絕產(chǎn)，農(nóng)民口糧、地方財(cái)政均已開始出現(xiàn)危機(jī)。在這種情況下，實(shí)行退耕還林還草工程就像一個(gè)應(yīng)急救援工程。國家選擇了非常恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)推行新的農(nóng)業(yè)政策，使阻力大減，效益倍增。

　　退耕還林還草工程可以說是中央領(lǐng)導(dǎo)振臂一呼，基層干群應(yīng)者云集。陜西、甘肅、四川三省于1999年率先啟動退耕還林還草工程，而國家計(jì)劃于2000年3月以后才正式下達(dá)，超標(biāo)完成近一倍的任務(wù)量。計(jì)劃下達(dá)后，各地為趕在造林季節(jié)內(nèi)完成造林任務(wù)，基層政府出動大量干部，吃住在退耕點(diǎn)，動員、督促和指導(dǎo)退耕工作，保證退耕任務(wù)的按時(shí)完成。應(yīng)該說，這次退耕還林還草工程在基層的實(shí)施多數(shù)是嚴(yán)格高效的。許多地方在未得到國家計(jì)劃前即開展了退耕，更證明對工程的接受和認(rèn)可超過以往。但是，工程的實(shí)施帶有過多的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，從高層動員到基層實(shí)施過于倉促，必然地產(chǎn)生了一些問題：論文退耕還林還草的可持續(xù)發(fā)展問題。

　�。�1）計(jì)劃和實(shí)際退耕行動在時(shí)間和數(shù)量上脫節(jié)，導(dǎo)致政策兌現(xiàn)的困難。這個(gè)問題在較早啟動退耕的陜西省比較突出。由于先于國家計(jì)劃實(shí)施退耕，且退耕面積大，許多參與退耕的農(nóng)戶難以列入享受政策補(bǔ)貼的范圍，給項(xiàng)目的可持續(xù)性帶來隱患。截止到2001年春季，安塞縣兩年來已退耕的土地只有30％多一點(diǎn)得到認(rèn)可，獲得補(bǔ)貼。其余近70％的退耕地仍在爭取認(rèn)可的過程中。

　�。�2）技術(shù)準(zhǔn)備不足，影響退耕還林還草工程質(zhì)量。許多獲得退耕還林還草任務(wù)的地方不是傳統(tǒng)林區(qū)，缺乏造林經(jīng)驗(yàn)和必要的技術(shù)儲備。另外，突如其來的造林任務(wù)增加了種苗需求，造成供給缺口。許多地方不得不去很遠(yuǎn)的地方采購種苗，這樣得到的種苗質(zhì)量參差不齊。劣質(zhì)種苗加上技術(shù)準(zhǔn)備的不足，對造林質(zhì)量產(chǎn)生很大影響。在我們所調(diào)查的幾個(gè)案例縣，初次造林的成活率很低，多在20％-50％之間，普遍需要補(bǔ)植才能達(dá)到合格率標(biāo)準(zhǔn)。

　�。�3）工程實(shí)施速度快，要求高，政治風(fēng)險(xiǎn)大，可能造成工程實(shí)施的結(jié)果背離初衷。實(shí)行退耕還林還草的目的，是通過改變陡坡地的經(jīng)營方式減少水土流失，同時(shí)增加農(nóng)民收入，為耕耘陡坡地的貧苦農(nóng)民提供一個(gè)改善環(huán)境和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的機(jī)會。這個(gè)政策目的下的退耕還林還草項(xiàng)目，似應(yīng)側(cè)重選擇位置偏遠(yuǎn)、水土流失嚴(yán)重地區(qū)、耕種陡坡地的低收入農(nóng)民為對象。調(diào)查結(jié)果顯示，相當(dāng)多的地方在選擇地片時(shí)，偏向于選擇靠近公路的土地。這種情形西南似乎更嚴(yán)重一些，靠近公路的農(nóng)戶比例超過70％。在這里，便于檢查驗(yàn)收的考慮顯然占據(jù)了重要的成分。

　　已退耕的土地中，有相當(dāng)多的地不是計(jì)劃中的陡坡地。在西北地區(qū)將15度以上的地列為陡坡，在西南地區(qū)將25度以上的地列為陡坡地。我們發(fā)現(xiàn)，有的地方退耕地中的絕大多數(shù)是坡耕地；在參與退耕的農(nóng)戶的剩余土地中，卻保留了相當(dāng)多的陡坡地。這種土地選擇的特征反映了兩個(gè)問題：規(guī)劃強(qiáng)調(diào)集中聯(lián)片；地塊分配受非生態(tài)因素影響。

　　不同部門反應(yīng)不同

　　退耕還林還草工程是以林業(yè)部門為主導(dǎo)展開的。國家林業(yè)部門制訂規(guī)劃，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的監(jiān)測和管理。各地在實(shí)施過程中雖一般都有一個(gè)以政府首長掛帥的領(lǐng)導(dǎo)小組，但只是為了提高項(xiàng)目的權(quán)威性。林業(yè)部門仍然扮演著具體管理和技術(shù)保障的角色。傳統(tǒng)上參與水土保持工作較多或受影響較大的部門，如水利、農(nóng)業(yè)和畜牧，在退耕還林還草工作中被甩在了一邊。事實(shí)上，我國已經(jīng)在各個(gè)部門的努力下，進(jìn)行了長達(dá)半個(gè)世紀(jì)的水土保持工作。積累了大量流域治理的經(jīng)驗(yàn)和模式，也已經(jīng)投入了大量的人力和物力。好多地方已經(jīng)初見成效。從邏輯上，退耕還林還草工作應(yīng)是上述工作的延續(xù)而不是替代。過去各部門積累的知識和經(jīng)驗(yàn)，以及已有的工作基礎(chǔ)應(yīng)得到充分利用。目前這種各部門協(xié)作的局面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有形成，有可能造成知識積累的浪費(fèi)和投資效率的損失。

　　工程實(shí)施及政策的初步影響

　　退耕還林還草工程的實(shí)施帶來的最直接影響就是耕地?cái)?shù)量的減少。西北地區(qū)的案例縣退耕前人均耕地面積為5畝~6畝，退耕后仍為2.5畝-3.5畝。西南地區(qū)的案例縣退耕前人均耕地面積在1.5畝-2.5畝之間，退耕后降為0.35畝-1.02畝。

　　結(jié)構(gòu)調(diào)整的信號之一，應(yīng)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入與非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入比例的變化。如果這種調(diào)整在發(fā)生，則應(yīng)該看到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入的比例呈下降的趨勢。而事實(shí)是，在案例縣，農(nóng)業(yè)收入的比例變化很不一致。有的案例縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入是減少的，而有的則是增加的。補(bǔ)貼兌現(xiàn)程度可能扮演了主要的角色。在補(bǔ)貼兌現(xiàn)好的地方，農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入的比例就會顯示減少，兌現(xiàn)稍遲緩的地方，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入比例就可能沒有減少甚至增加。

　　結(jié)構(gòu)調(diào)整信號之二，是非農(nóng)就業(yè)收入的變化。政策制訂者希望看到由退耕而閑置的農(nóng)業(yè)勞動力可以被城鄉(xiāng)間的勞動力市場所吸納。在物價(jià)、工資相對穩(wěn)定的情況下，非農(nóng)就業(yè)收入的比例變化反映了這種就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的現(xiàn)實(shí)程度。令人欣慰的是，案例縣退耕戶的非農(nóng)就業(yè)收入均在增加，證明存在著就業(yè)結(jié)構(gòu)靈活調(diào)整的潛力。

　　盡管如此，案例縣退耕農(nóng)戶家庭的收入來源中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入仍居主導(dǎo)地位。

　　在目前特定的政策框架里，一個(gè)重要的考慮是工程的實(shí)施會不會給當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)帶來負(fù)面的影響，會不會給糧食市場帶來沖擊，從而降低未參加退耕的土地的收益和未參加退耕的農(nóng)民的收入水平。這種影響的大小和顯著性取決于：

　�。�1）糧食補(bǔ)貼的到位是否增加了當(dāng)?shù)丶Z食的總供給水平；

　�。�2）當(dāng)?shù)丶Z食生產(chǎn)商品化的程度。如果糧食商品化程度很低，即使糧食供給總量有所增加，也不會對糧價(jià)產(chǎn)生明顯的影響。如果糧食商品化程度較高，但每畝補(bǔ)貼普遍低于當(dāng)?shù)丶Z食產(chǎn)量水平，也不會帶來糧價(jià)下跌。如果糧食商品化較高而補(bǔ)貼每畝高于當(dāng)?shù)丶Z食的產(chǎn)量水平，則由于糧食供給水平的提高糧價(jià)會有所下跌，從而使未退耕土地的收益和未退耕農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)收入下降。

　　從我們的案例調(diào)查縣的情況來看，多數(shù)退耕地的產(chǎn)量都低于國家對應(yīng)于各地的糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。而各縣農(nóng)戶在不同程度上都有相當(dāng)比例的糧食是用于銷售的（表4中銷售糧與自用糧的對比，糧食銷售收入占總收入的比例等）。因此退耕項(xiàng)目中采用糧補(bǔ)的方法可能會對未退耕土地的收益以及未參加退耕的農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)收入產(chǎn)生負(fù)面影響。在目前工程的實(shí)施范圍里，多數(shù)地區(qū)屬于這種情況。

　　需要關(guān)注的問題

　　經(jīng)過1999年到2001年3年的試點(diǎn)，退耕還林還草工程已經(jīng)涉及20個(gè)�。ㄊ�、區(qū)）、400個(gè)縣、5700個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2.7萬個(gè)村、410萬農(nóng)戶、1600萬農(nóng)民。從2002年始，該工程正式啟動（周生賢，2002）。目前，工程規(guī)劃仍待批準(zhǔn)，但2002年已經(jīng)安排的退耕任務(wù)已達(dá)到3000萬畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過三年前工程試點(diǎn)開始時(shí)政府部門對工程發(fā)展的預(yù)計(jì)。新的規(guī)劃有可能大大突破最初制訂的到2010年累計(jì)退耕1.1億畝的規(guī)模。

　　工程的進(jìn)展異乎尋常地順利。從政府有關(guān)部門的核查情況來看，工程實(shí)績也相當(dāng)令人滿意。但退耕還林還草究竟能否變成一個(gè)可持續(xù)的事業(yè)，仍然存在一些疑問，有一些值得討論的問題。

　　第一，退耕還林還草未有成功的先例可循。因此，工程的長期風(fēng)險(xiǎn)很大。自80年代始，全國各地為改善嚴(yán)重水土流失的情況，進(jìn)行了許多類似的嘗試，有得到大力宣傳的典型，但最后均以農(nóng)民毀林復(fù)耕而告終。是什么理由使人相信這次的大范圍實(shí)施會格外成功呢？目前的退耕還林還草工程的確在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和年限上都超過以往任何一次，但在思路上和技術(shù)路線上并沒有真正的創(chuàng)新。前三年的試點(diǎn)雖進(jìn)展順利，但還不足以表明今后將一帆風(fēng)順。試點(diǎn)的作用只有在補(bǔ)貼停止后若干年才能體現(xiàn)出來。決策者顯然沒有這樣的耐心，因而也就置整個(gè)工程項(xiàng)目于非常大的風(fēng)險(xiǎn)之中。

　　第二，采取何種方式換取農(nóng)民采用有利于環(huán)境的土地利用方式尚待探討。農(nóng)民踴躍參加退耕還林（草）的行動無非是由于補(bǔ)貼比較實(shí)惠。但5～8年的補(bǔ)貼能否足以抵償一塊土地對農(nóng)民的長期價(jià)值，還存有巨大疑問。從長期來看，土地在提供食物安全方面的價(jià)值不可忽視。這一點(diǎn)在較為貧困的地區(qū)就更為重要。這也就是退耕還林�。ú荩┕こ田L(fēng)險(xiǎn)大的原因所在。

　　第三，退耕還林還草，實(shí)質(zhì)上是國家希望通過一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，向農(nóng)民購買土地的部分使用權(quán)。這比之于過去的單純依靠行政命令行事的方法已有實(shí)質(zhì)性進(jìn)步。但問題也應(yīng)運(yùn)而生。既然是購買，就有一個(gè)供給和需求的平衡。在供給方面，農(nóng)民對土地使用權(quán)的出讓是待價(jià)而沽。按目前國家出價(jià)的水平和方式，這是一個(gè)需要逐年交易的事情。國家有無思想準(zhǔn)備，與幾千萬戶農(nóng)民進(jìn)行逐年交易？這個(gè)交易成本有多大？從需求方面，國家每年應(yīng)該拿出多大的財(cái)政力度支持這樣的工程，應(yīng)取決于全社會的支付意愿。我們有沒有足夠的數(shù)據(jù)支持目前的決策及工程實(shí)施規(guī)模？第四，有沒有交易成本更低的工程實(shí)施方案？目前的退耕還林（草）工程，基本上沿用了中央政府提出方案，提供資金，地方政府負(fù)責(zé)實(shí)施的傳統(tǒng)工作思路。

　　在規(guī)劃、實(shí)施和監(jiān)督監(jiān)測方面，基本上沒有吸收基層工作人員和農(nóng)民的意見。何以保證適地適樹？何以保證經(jīng)濟(jì)效率？在目前的土地經(jīng)營權(quán)十分分散的情況下，的確很難采用工程招標(biāo)的方式。但國家可以考慮收購?fù)恋氐姆绞�。參照交通部門征地的價(jià)格，在退耕還林補(bǔ)貼高于征地價(jià)格的地方，采用收購方式集中土地，然后采用工程招標(biāo)方式推行退耕還林還草。這一方式可能會大大減少總投資和各種交易成本（包括監(jiān)測評估成本）。第五，保證退耕還林（草）工程成功的基本條件是什么？從消極的角度，國家似應(yīng)準(zhǔn)備長期補(bǔ)貼下去，但這面臨日益增加的行政管理難度和成本。

　　從積極的角度，還是應(yīng)該重視已有的小流域治理的成功經(jīng)驗(yàn)。將退耕還林（草）與基本農(nóng)田建設(shè)和其它水土保持措施結(jié)合起來。已有的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究揭示，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高意味著農(nóng)業(yè)勞動力邊際價(jià)值的提高和農(nóng)業(yè)工資水平的提高，從而會促使農(nóng)業(yè)勞動力向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。后者兼顧了糧食安全和結(jié)構(gòu)調(diào)整兩種需要，因此是非常值得重視的舉措。第六，最近的政策發(fā)展趨于進(jìn)一步壓縮退耕還草的份額，理由是草地的自然壽命短，容易造成復(fù)耕。而退耕還林以后，可以通過發(fā)放林權(quán)證的辦法將退耕的果實(shí)加以鞏固。究竟這樣做與即將出臺的土地承包法的精神會不會沖突，尚需要認(rèn)真研究。