在國(guó)際市場(chǎng)上，建筑工程分包已成為總承包商尋求專業(yè)協(xié)作和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的首選。如世界銀行貸款項(xiàng)目的魯布革工程，在形成我國(guó)建筑業(yè)改革“沖擊波”的轟動(dòng)效應(yīng)中，給日本大成公司作分包的我水電十四局可謂功不可沒；中建總公司作為海爾集團(tuán)在美國(guó)設(shè)廠的總承包商，選用了100多家專業(yè)分包商和供貨商，為當(dāng)?shù)毓�司�?chuàng)造了數(shù)百個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)，因而產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益；德黑蘭地鐵工程，倘若沒有200余家設(shè)計(jì)、制造和施工分包商參與，中信公司就難以一舉成功。

　　中國(guó)加入WTO的三年過渡期已經(jīng)結(jié)束，建筑行業(yè)已和其他幾個(gè)行業(yè)一起，率先對(duì)外企敞開了大門。此時(shí)探索并創(chuàng)新我國(guó)工程分包制度，顯得尤為急切和必要。本期適時(shí)刊發(fā)此篇年終特稿，意在引起業(yè)內(nèi)的應(yīng)有重視，且在WTO的原則下實(shí)現(xiàn)與狼共舞的雙贏局面�！�——編者建筑工程現(xiàn)狀

　　縱觀我國(guó)工程分包市場(chǎng)，與發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)以及國(guó)際建筑市場(chǎng)相比，頗顯問題多多，差距甚遠(yuǎn)。

　　法律滯后執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)有涉及工程分包的相關(guān)法律文件，因缺乏系統(tǒng)性和可操作性或法律效力太低而難以施行。如《建筑法》、《招標(biāo)法》中禁止再分包的規(guī)定，就否定了多元化發(fā)包模式并嚴(yán)重制約了工程分包的發(fā)展，而且與WTO以后我國(guó)市場(chǎng)需求相悖。國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)范例實(shí)踐證明：某些重大與復(fù)雜項(xiàng)目即使采用工程總承包中任何一種發(fā)包模式，其中必然涉及電梯、空調(diào)、消防、幕墻、裝飾、智能化等專業(yè)工程，因此實(shí)施從設(shè)計(jì)、采購(gòu)、安裝直至施工的專業(yè)協(xié)作是必要的。如香港特區(qū)的建筑工程一般采用“分判制”，一個(gè)建筑工地的分包商至少有30家以上，多的時(shí)候有100多個(gè)分包商。由此可見，分包非但不可避免，而且往往要經(jīng)過“二判”、“三判”方可到位。此外，執(zhí)法不嚴(yán)問題依然存在。多年來，懲治轉(zhuǎn)包、掛靠和違法分包往往以罰代管，收效甚微；更有綦江彩虹橋的轉(zhuǎn)包行為，在法律責(zé)任面前竟毫發(fā)無損而導(dǎo)致的負(fù)面效應(yīng)。

　　二級(jí)市場(chǎng)尚未形成分包主體培育不足首先，由于重視程度和宣傳工作欠缺，致使作為二級(jí)市場(chǎng)定位的分包有形市場(chǎng)發(fā)展極不平衡；其次，政府工程和公有制投資項(xiàng)目中的工程分包招標(biāo)，由于缺少有效監(jiān)管而造成許多漏洞；第三，由于分包主體的社會(huì)地位低下，導(dǎo)致某些總包商憑借其“上游”有利地位，對(duì)分包商任意宰割；第四，分包主體良莠不齊、素質(zhì)偏低、人才匱乏和專業(yè)不精等問題普遍存在。

　　總承包未成主流分包難成“氣候”一是長(zhǎng)期以來，工程總承包這一國(guó)際通行做法在國(guó)內(nèi)沒有得到很好的發(fā)展，導(dǎo)致依附于工程總承包而興起的工程分包，呈現(xiàn)“大河沒水小河干”的狀態(tài)；二是由于受多種因素制約，絕少有工程能夠達(dá)到像金茂大廈那樣的專業(yè)化協(xié)作水平，即僅在施工現(xiàn)場(chǎng)就有40多個(gè)中、外分包商參戰(zhàn)；三是部門封鎖、行業(yè)壟斷和地方保護(hù)，共同掣肘了工程總承包及其專業(yè)分包的發(fā)展。

　　政策不明朗積極性受限制其一，現(xiàn)行的某些政策忽略了工程分包客觀存在的作用，給掛靠以可乘之機(jī)。同時(shí)，由于缺乏財(cái)務(wù)帳目等方面的鑒別標(biāo)準(zhǔn)，致使千變?nèi)f化的分包、掛靠真?zhèn)坞y辯。其二，設(shè)立分包企業(yè)的注冊(cè)資本明顯偏高，令人望而卻步。其三，專業(yè)分包一般均為包工包料，由于重復(fù)繳納增值稅或營(yíng)業(yè)稅，加重了分包企業(yè)稅賦負(fù)擔(dān)。其四，政府對(duì)小型企業(yè)缺乏應(yīng)有的關(guān)懷。誠(chéng)然，分包企業(yè)由于專業(yè)性強(qiáng)，且受資源有限的影響而實(shí)力較弱，在市場(chǎng)上往往處于不利地位，特別是比照發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)小型企業(yè)的政策性關(guān)注上為我們所不及。其五，工程保險(xiǎn)尚未涉足分包。在發(fā)達(dá)國(guó)家，凡未購(gòu)買保險(xiǎn)的總承包商、分包商，無法參加工程競(jìng)標(biāo)。美、英、德等國(guó)的工程投保率則接近或達(dá)到了100％，而我國(guó)目前辦理工程保險(xiǎn)的項(xiàng)目尚不足10％。

　　總包商“截流”分包商無奈一方面由于“肥水不流外人田”的觀念作祟，大多數(shù)總包商寧可自己“少、慢、差、費(fèi)”，而不愿、也不會(huì)把自身不具優(yōu)勢(shì)的專業(yè)分包出去。另一方面，許多大型企業(yè)不肯俯首在允許范圍內(nèi)做分包，致使其所擁有的專利技術(shù)、專業(yè)特長(zhǎng)和高新設(shè)備束之高閣。國(guó)外企業(yè)則不然，如德國(guó)最大承建商之一霍爾茲曼公司，就不惜屈尊為北京中銀大廈中央四季大廳屋頂鋼網(wǎng)架做專業(yè)分包。面對(duì)其多元化的經(jīng)營(yíng)理念和靈活多變的經(jīng)營(yíng)方式給予的啟迪，我們豈能墨守陳規(guī)而坐失良機(jī)！

　　權(quán)力失控導(dǎo)致腐敗由于我國(guó)處于向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，舊體制的積弊尚未完全根除，新體制處在磨合成熟中，監(jiān)督制約機(jī)制和權(quán)力運(yùn)行還缺乏嚴(yán)密、有效的制衡，為腐敗的滋生和蔓延留下了空隙；另外，官商一體的體制性缺陷，使“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”集于一身，客觀上給權(quán)力尋租提供了可乘之機(jī)；加之某些人放松思想改造、放縱私欲膨脹，為貪圖享樂不惜鋌而走險(xiǎn)大搞權(quán)錢交易。

　　亟須解決的問題

　　完善立法首先，借鑒新加坡《工業(yè)關(guān)系法》，制定我國(guó)集系統(tǒng)性、完備性和可操作性于一體的分包法律制度，以界定工程分包關(guān)系并適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展需要，確保工程分包行為及其監(jiān)管行為在法律軌道上的運(yùn)行。其次，加快制定《防止賄賂法》。即在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將各地探索、制定并被實(shí)踐證明行之有效的反腐倡廉措施提升到法律層面，把建筑市場(chǎng)廉潔準(zhǔn)入和違規(guī)清出制度用法律形式固定下來，以彌補(bǔ)制度上存在產(chǎn)生腐敗的缺陷。第三，依據(jù)WTO原則，探索并引入香港特區(qū)的“分判制”，對(duì)現(xiàn)行法律涉及的分包條款應(yīng)盡快做出修改或通過司法解釋進(jìn)行補(bǔ)充、完善；政府采購(gòu)中工程分包適用何種法律，應(yīng)予以明確；對(duì)不同主體間同一違法行為所承擔(dān)的行政責(zé)任，在相關(guān)專業(yè)法律中應(yīng)協(xié)調(diào)一致。

　　規(guī)范執(zhí)法對(duì)分包實(shí)行專項(xiàng)治理，嚴(yán)格稽查責(zé)任。一方面對(duì)違法分包者加大處罰力度并增加違規(guī)成本，使其感受經(jīng)濟(jì)懲戒震懾從而不敢越雷池半步；另方面，對(duì)執(zhí)法單位的越權(quán)執(zhí)法行為，應(yīng)依法加強(qiáng)責(zé)任追究制。同時(shí)，在相關(guān)部門配合下，各地法院要依據(jù)《民事訴訟法》中先予執(zhí)行的規(guī)定，為保障農(nóng)民工自下而上權(quán)利而支持分包企業(yè)主張權(quán)利；此外，在鞏固“清欠”成果的基礎(chǔ)上，實(shí)行工資支付信用制度，并對(duì)分包商卷款潛逃、惡意拖欠、任意克扣農(nóng)民工工資的違法行為嚴(yán)加懲治；更為重要的是，從源頭上盡快建立健全有效預(yù)防拖欠工程款和農(nóng)民工工資的長(zhǎng)效機(jī)制。

　　強(qiáng)化機(jī)制一是隨著總分包制的推進(jìn)，工程分包將大量增加，其所占據(jù)的市場(chǎng)份額也將日益擴(kuò)大。因此，嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入并促其進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)“陽光交易”至關(guān)重要。二是有效監(jiān)管分包招標(biāo)并分類指導(dǎo)。即凡政府投資工程，在必須經(jīng)由總包商組織并嚴(yán)格禁止業(yè)主肢解發(fā)包的前提下，通過競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)確定分包商；私營(yíng)和民間項(xiàng)目招標(biāo)與否，則由業(yè)主確定。三是誠(chéng)信為本，培育風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家做法，強(qiáng)制性推行分包工程支付擔(dān)保和分包商履約擔(dān)保制度，依靠信用保證體系來確保工程分包交易安全，以保障分包商履約后順利收款。四是發(fā)揮協(xié)會(huì)作用，推動(dòng)專業(yè)分包。各地建筑業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)增設(shè)分包專業(yè)委員會(huì)，協(xié)助政府研究、制定分包指導(dǎo)政策、自律規(guī)則和發(fā)展方向等，還要適當(dāng)降低分包企業(yè)注冊(cè)“門檻”。五是新頒《分包合同示范文本》依然局限在施工承包范圍內(nèi)，有待于借助“菲迪克條款”制定工程總承包條件下的分包合同范本，以指導(dǎo)和規(guī)范專業(yè)分包活動(dòng)；盡快將《監(jiān)理合同范本》中工程師具有“選擇工程分包人的認(rèn)可權(quán)”調(diào)整為審查權(quán)，并與相關(guān)法律法規(guī)和其它合同范本相協(xié)調(diào)。六是在魯班獎(jiǎng)的評(píng)定上給分包企業(yè)以“國(guó)民待遇”，使其能夠在建功立業(yè)后分享榮譽(yù)。

　　調(diào)整謀略首先，工程分包在總包商組織協(xié)調(diào)下除負(fù)責(zé)本專業(yè)深化設(shè)計(jì)外，更多集中于操作層面，一線技工無疑成為“頂梁柱”。因此，要著力加強(qiáng)崗位培訓(xùn)。除了從政策待遇上鼓勵(lì)青工鉆研技術(shù)、練就過硬本領(lǐng)外，還應(yīng)參照英國(guó)和香港特區(qū)做法，即通過政府稅收獲得培訓(xùn)基金，然后由專門機(jī)構(gòu)免費(fèi)提供職業(yè)技能培訓(xùn)并確保持證上崗，以提高青工及農(nóng)民工的專業(yè)技能并增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。第二，加強(qiáng)分包合同管理，實(shí)行備案制。總包與分包責(zé)權(quán)利的約定，質(zhì)量、工期、安全目標(biāo)分解，分包范圍與付款方式，場(chǎng)地分割、水電等現(xiàn)場(chǎng)管理與責(zé)任分工等內(nèi)容，均需在合同中加以明確。第三，在禁止總包商損害分包商合法權(quán)益的同時(shí)，禁止分包商搞自殺式傾銷報(bào)價(jià)或牟取暴利。第四，注重分包索賠。分包對(duì)總包索賠或通過總包對(duì)業(yè)主索賠以及他們之間的反索賠，均應(yīng)規(guī)范運(yùn)作。第五，實(shí)施科技興企，形成專業(yè)優(yōu)勢(shì)并創(chuàng)造領(lǐng)先技術(shù)，促其迅速轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力。第六，準(zhǔn)確定位，開拓市場(chǎng)。分包企業(yè)應(yīng)按照社會(huì)化大生產(chǎn)的需求，向?qū)！⒕�、特、新的方向拓展分包空間，并推動(dòng)一級(jí)市場(chǎng)實(shí)施產(chǎn)業(yè)集中度戰(zhàn)略從而提供更多分包商機(jī)。同時(shí)，適應(yīng)外企的“本土化”策略擴(kuò)大分包市場(chǎng)份額。最后，在經(jīng)營(yíng)方略上，則立足國(guó)內(nèi)、瞄準(zhǔn)國(guó)際，既可搭總包之船出海分包，還可“走出去”專項(xiàng)承包或采取與國(guó)內(nèi)外總包商聯(lián)合承包等方式，從而步入由小到大、從弱到強(qiáng)的良性循環(huán)軌道。

　　毫無疑問，改革并創(chuàng)新我國(guó)工程分包制度，勢(shì)在必行。問題的關(guān)鍵在于，制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)遵循的一個(gè)基本原則，是它必須符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和WTO原則，從而促進(jìn)我國(guó)建筑業(yè)的健康發(fā)展。