國(guó)辦發(fā)[2005]46號(hào)

    各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

    建設(shè)部、發(fā)展改革委、科技部、公安部、財(cái)政部、國(guó)土資源部《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見(jiàn)》已經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請(qǐng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

    國(guó)務(wù)院辦公廳
    二○○五年九月二十三日

關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見(jiàn)

建設(shè)部　發(fā)展改革委　科技部
公安部　財(cái)政部　國(guó)土資源部

    城市公共交通是與人民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的重要基礎(chǔ)設(shè)施。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市公共交通有了較快發(fā)展，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，一些城市交通擁堵、群眾出行不便等問(wèn)題日益突出，嚴(yán)重影響了城市發(fā)展和人民群眾生活水平的提高。優(yōu)先發(fā)展城市公共交通是提高交通資源利用效率，緩解交通擁堵的重要手段。為解決好城市交通問(wèn)題，促進(jìn)城市健康發(fā)展，現(xiàn)就優(yōu)先發(fā)展城市公共交通提出以下意見(jiàn)：

    一、進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)

    我國(guó)土地資源稀缺，城市人口密集，群眾收入水平總體還不高，優(yōu)先發(fā)展公共交通符合城市發(fā)展和交通發(fā)展的實(shí)際，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的重要舉措。各地區(qū)和有關(guān)部門要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，確立公共交通在城市交通中的優(yōu)先地位，明確指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)，采取有力措施，加快發(fā)展步伐。要通過(guò)科學(xué)規(guī)劃和建設(shè)，提高線網(wǎng)密度和站點(diǎn)覆蓋率，優(yōu)化運(yùn)營(yíng)結(jié)構(gòu)，形成干支協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)合理、高效快捷并與城市規(guī)模、人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的公共交通系統(tǒng)。要進(jìn)一步放開(kāi)搞活公共交通行業(yè)，完善支持政策，提高運(yùn)營(yíng)質(zhì)量和效率，為群眾提供安全可靠、方便周到、經(jīng)濟(jì)舒適的公共交通服務(wù)。要充分發(fā)揮公共交通運(yùn)量大、價(jià)格低廉的優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)群眾選擇公共交通作為主要出行方式。

    二、充分發(fā)揮規(guī)劃調(diào)控作用

    （一）科學(xué)編制公共交通規(guī)劃。交通規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的重要組成部分。城市人民政府要在對(duì)交通現(xiàn)狀、需求和發(fā)展前景進(jìn)行充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，以公共交通為核心，通過(guò)編制實(shí)施城市綜合交通體系規(guī)劃、公共交通專項(xiàng)規(guī)劃和軌道交通建設(shè)規(guī)劃，科學(xué)配置和利用交通資源，建立以公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展和土地配置模式。城市交通規(guī)劃要與城市總體布局和人口產(chǎn)業(yè)分布相協(xié)調(diào)，確定發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、任務(wù)、有關(guān)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)政策；綜合考慮各種交通方式、換乘樞紐配置，以及與對(duì)外交通的銜接，重點(diǎn)確定公共交通結(jié)構(gòu)、線網(wǎng)分布、場(chǎng)站布局、用地規(guī)模、建設(shè)計(jì)劃等。

    （二）保障規(guī)劃的編制和組織實(shí)施。城市人民政府要大力支持公共交通規(guī)劃編制工作，將規(guī)劃編制所需經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，確保編制任務(wù)的完成。要保持規(guī)劃的嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性，保障規(guī)劃的組織實(shí)施。采取有力措施，切實(shí)防止和糾正違反規(guī)劃、侵占公共交通基礎(chǔ)設(shè)施及其建設(shè)用地的行為，保證優(yōu)先發(fā)展公共交通的需要。

    （三）建立健全法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。要從實(shí)際出發(fā)，借鑒國(guó)內(nèi)外優(yōu)先發(fā)展公共交通的成功經(jīng)驗(yàn)，從規(guī)劃、建設(shè)、管理等方面，加快建立確保公共交通優(yōu)先發(fā)展的法律法規(guī)體系。要健全場(chǎng)站建設(shè)、車輛配備與更新、設(shè)施裝備、服務(wù)質(zhì)量等方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。進(jìn)一步強(qiáng)化法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)作用，促進(jìn)城市公共交通健康有序發(fā)展。

    三、完善公共交通基礎(chǔ)設(shè)施

    （一）合理規(guī)劃設(shè)置場(chǎng)站和配套設(shè)施。城市人民政府要按照城市公共交通規(guī)劃要求，將公共交通場(chǎng)站和配套設(shè)施納入城市舊城改造和新城建設(shè)計(jì)劃；將公共交通場(chǎng)站作為新建居住小區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、大型公共活動(dòng)場(chǎng)所等工程項(xiàng)目配套建設(shè)的一項(xiàng)內(nèi)容，實(shí)行同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、同步竣工、同步交付使用。已投入使用的公共交通場(chǎng)站設(shè)施，不得隨意改變用途。對(duì)符合公共交通車輛通行條件的居住區(qū)，應(yīng)設(shè)置公共交通線路及相應(yīng)的站點(diǎn)。在城市主要交通干道上，建設(shè)港灣式�？空�，配套完善站臺(tái)、候車亭等設(shè)施。按照“滿足群眾需求，不干擾正常通行”的原則，合理規(guī)劃、科學(xué)設(shè)置小公共汽車和出租汽車�？奎c(diǎn)。對(duì)未按規(guī)定配套建設(shè)公共交通場(chǎng)站等公共交通設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目一律不予審批、驗(yàn)收。

    （二）加強(qiáng)城市交通換乘樞紐建設(shè)。交通換乘樞紐是一體化交通系統(tǒng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。符合條件的地區(qū)要建立換乘樞紐中心，引入各種交通方式，實(shí)現(xiàn)公共汽（電）車、大容量快速公共汽車、軌道交通之間的方便快捷換乘，以及城市交通與鐵路、公路、民航等對(duì)外交通之間的有效銜接。換乘樞紐中心要配套建設(shè)機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車停車場(chǎng)，配備相應(yīng)的指向標(biāo)識(shí)、線路圖、時(shí)刻表、換乘指南等服務(wù)設(shè)施，方便群眾使用。

    （三）推動(dòng)智能公共交通系統(tǒng)發(fā)展。要積極利用高新技術(shù)，改造傳統(tǒng)的公共交通系統(tǒng)，以信息化為基礎(chǔ)，促進(jìn)乘客、車輛、場(chǎng)站設(shè)施以及交通環(huán)境等要素之間的良性互動(dòng)，推動(dòng)智能公共交通系統(tǒng)建設(shè)。建設(shè)公共交通線路運(yùn)行顯示系統(tǒng)、多媒體綜合查詢系統(tǒng)、乘客服務(wù)信息系統(tǒng)，使廣大乘客能夠方便了解公共交通信息，合理安排出行。充分運(yùn)用信息技術(shù)，建立電腦營(yíng)運(yùn)管理系統(tǒng)和連接各停車場(chǎng)站的智能終端信息網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)對(duì)運(yùn)營(yíng)車輛的指揮調(diào)度，提高運(yùn)營(yíng)效率。

    四、優(yōu)化公共交通運(yùn)營(yíng)結(jié)構(gòu)

    （一）大力發(fā)展公共汽（電）車。公共汽（電）車承擔(dān)著城市公共客運(yùn)的主要任務(wù)，要在穩(wěn)步增加線路、延長(zhǎng)營(yíng)運(yùn)里程、擴(kuò)大站點(diǎn)覆蓋面的基礎(chǔ)上，優(yōu)化線網(wǎng)結(jié)構(gòu)和運(yùn)力配置，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的出行需要和多樣化交通需求。公共汽（電）車線路和�？空军c(diǎn)要盡量向居住小區(qū)、商業(yè)區(qū)、學(xué)校聚集區(qū)等城市功能區(qū)延伸，方便人民群眾生產(chǎn)生活。要采取有效措施積極扶持城鄉(xiāng)之間的公共交通發(fā)展，引導(dǎo)城市公共交通向農(nóng)村延伸服務(wù)，方便農(nóng)村客運(yùn)與城市公共交通的接駁換乘，解決農(nóng)民出行難問(wèn)題。小公共汽車作為公共汽（電）車的補(bǔ)充，是中小城市公共交通的主要形式，要充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，合理引導(dǎo)，規(guī)范發(fā)展。

    （二）有序發(fā)展城市軌道交通。城市軌道交通建設(shè)要堅(jiān)持量力而行、有序發(fā)展的方針，與城市規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。要按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》（國(guó)辦發(fā)[2003]81號(hào)）要求，對(duì)經(jīng)濟(jì)條件較好，交通擁堵問(wèn)題比較嚴(yán)重的特大城市軌道交通項(xiàng)目予以優(yōu)先支持。項(xiàng)目建設(shè)要嚴(yán)格按照城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃組織實(shí)施。軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本不能完全通過(guò)車票收入來(lái)平衡，要積極探索改革建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和投融資體制，增加投入，促進(jìn)軌道交通健康發(fā)展。

    （三）適度發(fā)展大運(yùn)量快速公共汽車系統(tǒng)。大運(yùn)量快速公共汽車系統(tǒng)是利用現(xiàn)代化大容量專用公共交通車輛，在專用的道路空間快速運(yùn)行的公共交通方式，具有與軌道交通相近的運(yùn)量大、快捷、安全等特性，且建設(shè)周期短，造價(jià)和運(yùn)營(yíng)成本相對(duì)低廉。具備條件的城市應(yīng)結(jié)合城市道路網(wǎng)絡(luò)改造，因地制宜發(fā)展大運(yùn)量快速公共汽車系統(tǒng)。要在做好建設(shè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，處理好與其他公共交通方式的銜接和配合。

    五、保障公共交通的道路優(yōu)先使用權(quán)

    （一）科學(xué)設(shè)置優(yōu)先車道（路）和優(yōu)先通行信號(hào)系統(tǒng)。要通過(guò)科學(xué)論證，合理設(shè)置公共交通優(yōu)先車道、專用車道（路）、路口專用線（道）、專用街道、單向優(yōu)先專用線（道）等，調(diào)整公共交通車輛與其他社會(huì)車輛的路權(quán)使用分配關(guān)系，提高公共交通車輛運(yùn)營(yíng)速度和道路資源利用率。公共交通優(yōu)先車道要配套設(shè)置清晰、直觀的標(biāo)志標(biāo)線等標(biāo)識(shí)系統(tǒng)，使公共交通流與其他交通流明確區(qū)分，確保公共交通車輛的優(yōu)先或?qū)Ｓ寐窓?quán)。要通過(guò)合理配置公共交通車輛感應(yīng)信號(hào)系統(tǒng)，調(diào)整交叉口信號(hào)周期、信號(hào)相位，設(shè)置公共交通車輛專用信號(hào)等措施，減少公共交通車輛在道路交叉口的停留時(shí)間，保證道路優(yōu)先通行權(quán)。

    （二）加強(qiáng)優(yōu)先車道（路）和優(yōu)先通行信號(hào)系統(tǒng)管理。城市人民政府要建立公共交通優(yōu)先車道監(jiān)控系統(tǒng)，加強(qiáng)優(yōu)先車道和優(yōu)先通行信號(hào)系統(tǒng)管理，對(duì)占用公共汽車專用道、干擾公共交通車輛優(yōu)先通行的社會(huì)車輛依法查處，保證公共交通車輛對(duì)優(yōu)先車道的使用權(quán)和優(yōu)先通行信號(hào)系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，提高公共交通車輛的運(yùn)行速度和準(zhǔn)點(diǎn)率。

    六、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)行業(yè)改革

    （一）改革投融資體制。要按照市政公用事業(yè)改革的總體要求，鼓勵(lì)社會(huì)資本包括境外資本以合資、合作或委托經(jīng)營(yíng)等方式參與公共交通投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)和支持公共交通企業(yè)采取盤(pán)活現(xiàn)有資產(chǎn)、改制上市等方式籌集資金。要把公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與周邊地區(qū)用地開(kāi)發(fā)統(tǒng)籌考慮，充分發(fā)揮項(xiàng)目建設(shè)的綜合效益。

    （二）推行特許經(jīng)營(yíng)制度。有序開(kāi)放公共交通市場(chǎng)，實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度，形成國(guó)有主導(dǎo)、多方參與、規(guī)模經(jīng)營(yíng)、有序競(jìng)爭(zhēng)的格局。在實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中，要防止片面追求經(jīng)濟(jì)收益，盲目拍賣出讓公共交通線路和設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)，嚴(yán)禁將同一線路經(jīng)營(yíng)權(quán)重復(fù)授予不同經(jīng)營(yíng)者。對(duì)經(jīng)營(yíng)惡化、管理混亂、安全生產(chǎn)隱患嚴(yán)重的企業(yè)，要依法收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

    （三）加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。城市公共交通行政主管部門要加強(qiáng)對(duì)公共交通企業(yè)經(jīng)營(yíng)和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為，依法查處非法營(yíng)運(yùn)、妨礙公共交通正常運(yùn)行、危害公共交通安全等行為。要逐步推行等級(jí)服務(wù)評(píng)定制度，開(kāi)展文明線路創(chuàng)建活動(dòng)，加強(qiáng)行業(yè)自律，促進(jìn)企業(yè)不斷提高自身素質(zhì)。

    （四）提高服務(wù)水平。公共交通企業(yè)要科學(xué)調(diào)度車輛和編制運(yùn)行圖，加大行車密度，及時(shí)疏解客流，縮短乘客等候時(shí)間。要加快車輛更新步伐，積極選用安全、舒適、節(jié)能、環(huán)保的車輛，淘汰環(huán)境污染嚴(yán)重、技術(shù)條件差的車輛。要加強(qiáng)對(duì)公共交通場(chǎng)站、車輛、設(shè)施裝備等的維護(hù)保養(yǎng)，為群眾創(chuàng)造良好的乘車、候車環(huán)境。

    七、進(jìn)一步加大政策扶持力度

    （一）提供財(cái)政支持。城市人民政府要對(duì)軌道交通、綜合換乘樞紐、場(chǎng)站建設(shè)，以及車輛和設(shè)施裝備的配置、更新給予必要的資金和政策扶持。城市公用事業(yè)附加費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等政府性基金要用于城市交通建設(shè)，并向公共交通傾斜。

    （二）規(guī)范補(bǔ)貼制度。對(duì)公共交通實(shí)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、補(bǔ)償政策。建立規(guī)范的成本費(fèi)用評(píng)價(jià)制度和政策性虧損評(píng)估制度，對(duì)公共交通企業(yè)的成本和費(fèi)用進(jìn)行年度審計(jì)與評(píng)價(jià)，合理界定和計(jì)算政策性虧損，并給予適當(dāng)補(bǔ)貼。對(duì)公共交通企業(yè)承擔(dān)社會(huì)福利（包括老年人、殘疾人、軍人免費(fèi)乘車，學(xué)生和成人持月票乘車等）和完成政府指令性任務(wù)所增加的支出，定期進(jìn)行專項(xiàng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

    （三）調(diào)整客運(yùn)價(jià)格。要兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，考慮企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本和群眾承受能力，科學(xué)合理地核定公共交通票價(jià)。發(fā)揮客運(yùn)價(jià)格的導(dǎo)向和杠桿作用，繼續(xù)保持低票價(jià)和低成本的優(yōu)勢(shì)，最大限度地吸引客流，提高公共交通工具的利用率。各種公共交通方式之間也要建立合理比價(jià)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高整個(gè)公共交通系統(tǒng)的運(yùn)行效率。

    （四）實(shí)行用地劃撥。優(yōu)先安排公共交通設(shè)施建設(shè)用地，城市公共交通規(guī)劃確定的停車場(chǎng)、保養(yǎng)場(chǎng)、首末站、調(diào)度中心、換乘樞紐等設(shè)施，其用地符合《劃撥用地目錄》的，可以用劃撥方式供地。不得隨意擠占公共交通設(shè)施用地或改變土地用途。

    （五）加大科研投入。城市人民政府要加大對(duì)公共交通行業(yè)的科研投入，實(shí)現(xiàn)公共交通優(yōu)先發(fā)展的科技支撐。要對(duì)公共交通規(guī)劃理論與方法、綜合交通樞紐設(shè)計(jì)、公共交通優(yōu)先的道路網(wǎng)利用和信號(hào)系統(tǒng)、綜合交通信息平臺(tái)、車輛智能化和安全性有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)等組織立項(xiàng)，加大科研力度。要積極推廣應(yīng)用先進(jìn)科技成果，滿足優(yōu)先發(fā)展公共交通的技術(shù)需要。公共交通企業(yè)要加大對(duì)企業(yè)管理系統(tǒng)的科技投入，提高運(yùn)營(yíng)組織水平。

    八、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督檢查

    優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程。城市人民政府要切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，動(dòng)員社會(huì)力量，共同做好這項(xiàng)工作。城市公共交通行政主管部門要會(huì)同有關(guān)部門，認(rèn)真組織實(shí)施有關(guān)政策措施，把優(yōu)先發(fā)展公共交通作為實(shí)施城市道路交通暢通工程、創(chuàng)建綠色交通示范城市、改善人居環(huán)境的重要內(nèi)容，切實(shí)抓好落實(shí)。建設(shè)部要會(huì)同有關(guān)部門，加強(qiáng)監(jiān)督檢查和評(píng)估指導(dǎo)，積極推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)取得明顯成效的城市給予表彰，引導(dǎo)各地做好優(yōu)先發(fā)展公共交通工作，促進(jìn)城市健康發(fā)展。